Phân công, phân nhiệm rõ ràng để thực sự kiểm soát được quyền lực nhà nước

Ai được làm gì, không được làm gì và phải chịu trách nhiệm gì? – Phải thật rõ ràng

Dưới góc độ của một chuyên gia nghiên cứu về chủ nghĩa hiến pháp, Giáo sư có suy nghĩ gì về việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 lần này?

- Tôi đặt nhiều kỳ vọng vào việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 lần này. Trong số 9 nhóm vấn đề mà Ban Biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đề xuất, tôi tán thành và đánh giá cao. Tuy nhiên, theo quan điểm cá nhân tôi đề nghị, cần xác định rõ trong số 9 nhóm vấn đề đó, vấn đề nào là trọng yếu nhất.

Vậy, vấn đề trọng yếu nhất, theo Giáo sư là gì?

- Theo tôi đó là sự phân công, phân nhiệm để kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước. Hiến pháp hiện hành vừa ghi nhận quyền lực nhà nước là thống nhất, vừa ghi nhận tổ chức quyền lực nhà nước là phân công, phân nhiệm và phối hợp. Song trên thực tế, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước chưa thực sự rõ ràng nên nhiều trường hợp không xác định được trách nhiệm. Sửa đổi Hiến pháp năm 1992 lần này, điều quan trọng nhất là phải phân công, phân nhiệm thật rõ ràng, không chỉ là phân công, phân nhiệm giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn giữa Nhà nước và xã hội, giữa Trung ương và địa phương, địa phương với địa phương... Ai được làm gì, không được làm gì và phải chịu trách nhiệm gì? – Phải thật rõ ràng. Chúng ta đã có nền tảng rất cơ bản để nghiên cứu, sửa đổi quy định của Hiến pháp về phân công, phân nhiệm và kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước. Đó là Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam không chỉ phân công, phân nhiệm mà còn kiểm soát giữa 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là điểm rất lớn và rất mới của Đại hội Đảng lần thứ XI so với các kỳ Đại hội Đảng trước đây.

Thực tế, giữa việc tổ chức, phân công quyền lực nhà nước và việc kiểm soát quyền lực nhà nước đã có sự gắn bó mật thiết không thể tách rời nhau, thưa Giáo sư?

- Đúng vậy. Phân công, phân nhiệm như là nền tảng của sự kiểm soát quyền lực. Không thể kiểm soát được quyền lực nhà nước nếu quyền lực đó không được phân chia một cách rõ ràng. Cả một thời gian dài từ thời kỳ đấu tranh giành chính quyền, rồi tổ chức chính quyền của nhân dân, chúng ta đã chưa để ý đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước. Ngay cả ở chế độ tập trung, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước cũng hầu như không được đặt ra. Bởi lúc đó, cũng như trước đây với nhận thức đã là nhà nước của nhân dân, do chính nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thì không nên kiểm soát kể cả ở bên trong lẫn bên ngoài. Nhưng không phải như vậy. Càng quyền lực thuộc về nhân dân thì lại càng phải kiểm soát, theo cách nói của Hayek. Trong một nền kinh tế thị trường, một xã hội pháp quyền, vấn đề kiểm soát quyền lực như là một đòi hỏi khách quan. Một chế độ hiến pháp trị, tức chủ nghĩa hiến pháp, hiến pháp phải xây dựng trong tinh thần khôn ngoan tôn trọng con người của người bị quản lý và kìm chế sự vị kỷ của chính con người quản lý.

Sự kiểm soát quyền lực nhà nước hình thành còn một nguyên nhân sâu xa nữa là do bản tính hay tùy tiện của chính con người. Để tránh sự tùy tiện trong việc sử dụng quyền lực nhà nước, không còn cách nào khác hơn là phải kiểm soát quyền lực. Khả năng phạm sai lầm nằm ngay trong con người. Sở dĩ như vậy là bởi trí tuệ thuộc về lý tính của con người là có hạn. Một người có trí tuệ siêu việt đến đâu đi chăng nữa thì cũng khó thoát khỏi sai lầm. J. S. Mill – một triết gia và là một nhà kinh tế lớn của Anh thế kỷ XIX đã từng cảnh báo: loài người không thể là thánh thần, không bao giờ sai, chân lý của họ phần nhiều chỉ là các chân lý một nửa. Khi soạn thảo bản Hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới, Hiến pháp Mỹ năm 1787, J. Madison cũng đã từng nói về điều này: Chính phủ không phải là những thiên thần, nên chính phủ cũng có thể mắc sai lầm. Đây cũng là nhận thức căn bản của Ông khi đề xuất hệ thống kìm chế và đối trọng cho bản Hiến pháp thành văn đầu tiên này.

Nói như vậy cũng có thể hiểu kiểm soát quyền lực là yêu cầu tất yếu của bất cứ bộ máy nhà nước nào, thưa Giáo sư?

- Kiềm chế tiềm năng sử dụng và lạm dụng quyền lực nhà nước là một thách thức đối với bất cứ nhà nước nào. Điều khó khăn hơn là, làm thế nào để kiểm soát được việc lạm quyền mà không làm cho các cơ quan nhà nước mất đi tính mềm dẻo cần phải có để điều hành các công việc nhà nước.

Càng ngày, kiểm soát và trách nhiệm của quyền lực nhà nước càng trở nên gắn bó mật thiết với dân chủ và sự kiểm soát này được quy định thành luật, trong đạo luật có hiệu lực pháp lý tối cao để cho mọi chủ thể nắm quyền lực nhà nước phải chấp hành. Đó là Hiến pháp. Sự hiện diện của một bản Hiến pháp đã là một căn cứ căn bản cho việc kiểm soát quyền lực của Nhà nước, điều này hoàn toàn khác với nhà nước phong kiến, nơi không tồn tại loại hình văn bản này. Vì thế, cũng có thể nói rằng, sự hiện diện của những quy định nhằm mục đích kiểm soát quyền lực nhà nước trong Hiến pháp là dấu hiệu của dân chủ và tiến bộ xã hội.

Trong nhà nước có Hiến pháp, việc tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước gắn bó chặt chẽ, như hai mặt của tấm huân chương vậy

Có mô hình chung về kiểm soát quyền lực nhà nước cho tất cả các thể chế chính trị không, thưa Giáo sư?

- Các hình thức tổ chức và kiểm soát quyền lực có thể được phân định gồm: kiểm soát bên trong và kiểm soát bên ngoài. Kiểm soát bên ngoài bao gồm các biện pháp có tác động từ bên ngoài như: kiểm soát bằng lãnh thổ, các điều ước quốc tế và quan hệ quốc tế, kiểm soát bằng tự do ngôn luận, tự do báo chí, bằng sự tự trị của chủ thể hợp thành nhà nước. Kiểm soát bên trong bao gồm các biện pháp tự nhiên, mặc nhiên xuất phát từ những nội lực có thể bao gồm: kiểm soát bằng đạo đức, tâm lý, thần quyền, kiểm soát quyền lực bằng bầu cử và kiểm soát bên trong giữa các nhánh quyền lực. Trong số các hình thức trên thì, kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong là quan trọng nhất, hiệu quả nhất và cũng ít tốn kém nhất. Nội dung căn bản của mô hình này là sự phân công, phân nhiệm tức là sự phân quyền giữa các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước. Sự phân quyền có thể được phân thành hai loại cơ bản: phân quyền ở chiều ngang và phân quyền ở chiều dọc. Phân quyền ở chiều ngang là phân quyền giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp; phân quyền theo chiều dọc là quyền lực nhà nước được kiểm soát bằng việc phân quyền cho địa phương và việc công nhận chế độ tự trị của chính quyền địa phương. Trong đó, phân quyền theo chiều ngang giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp là quan trọng nhất. Đây cũng là trọng tâm của việc tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước của bất kể nước nào.

Không có mô hình chung về phân công, phân nhiệm và kiểm soát quyền lực nhà nước cho tất cả các quốc gia hay tất cả các thể chế chính trị. Nhưng nhìn chung, trọng tâm của các mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới vẫn là kiểm soát Chính phủ, với bộ máy cơ hữu chuyên nghiệp đông đảo nhất nên phải chịu trách nhiệm nhiều nhất. Đây là trung tâm của vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước. Nguyên tắc ở đây là không ai bắt tội người không có quyền lại phải chịu trách nhiệm. Thế giới hình thành ra 3 mô hình chịu trách nhiệm của Chính phủ - hành pháp. Mô hình đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hòa, Quốc hội do dân bầu không những có quyền lập pháp mà còn có quyền thành lập chính phủ, và chính phủ này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Mô hình tổng thổng, Quốc hội do dân bầu, tổng thống đứng đầu hành pháp cũng do dân bầu phải chịu trách nhiệm trước dân không chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Mô hình phối hợp giữa 2 mô hình nói trên được gọi là lưỡng tính cộng hòa, chính phủ do Quốc hội của dân bầu ra thành lập vừa chịu trách nhiệm trước Quốc hội vừa chịu trách nhiệm trước tổng thống – nguyên thủ quốc gia do dân bầu ra. 

Vậy còn tư pháp – đóng vai trò như thế nào trong các mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước, thưa Giáo sư?

- Thực ra, các mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước hầu như chỉ thể hiện bằng mối quan hệ qua lại giữa lập pháp – Quốc hội và hành pháp – Chính phủ. Hay nói một cách khác các mô hình đó không phụ thuộc vào tòa án – tư pháp. Nhà nước được tổ chức, kiểm soát theo kiểu này hay kiểu kia, thì tòa án vẫn phải độc lập thì mới phát huy được vai trò của mình trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Tòa án chỉ có thể đóng được vai trò vô tư và công bằng khi phán xử khi không có quan hệ hoặc rất ít quan hệ qua lại với lập pháp và hành pháp. Các nhà nước phát triển đã nghĩ ra vô số những hình thức để bảo đảm điều này, ví dụ như sự độc lập, nhiệm kỳ bền vững, chế độ lương bổng cao, tăng cường trách nhiệm của thẩm phán và xét xử theo lương tâm. Ý nghĩa của nguyên tắc độc lập của tòa án là để tòa có khả năng bảo vệ quyền lợi của các bên. Tòa án độc lập tức là thẩm phán của tòa án phải độc lập trên mọi phương diện. Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của nền tư pháp hiện đại. Sự phán xử của tòa án là hoạt động kiểm soát quyền lực cuối cùng của nền dân chủ hiện đại. Tòa án có quyền xét xử cả các hành vi lập pháp và hành pháp, một khi có chủ thể nào đó trong xã hội khiếu nại, có sự vi phạm hiến pháp mà xâm phạm đến quyền và lợi ích của họ được hiến pháp bảo vệ.

Tuy nhiên, vị trí, vai trò của tòa án cũng phụ thuộc vào quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của lực lượng cầm quyền ở mỗi quốc gia. Nếu như ở Anh, Pháp, vì lý do lịch sử và hệ tư tưởng, nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước không rõ rệt, trong đó, ưu thế của nghị viện lấn át so với ngành tư pháp, thì vai trò của bộ máy tư pháp Mỹ lại hoàn toàn khác. Sự tiến hóa và đặc trưng của bộ máy tư pháp Mỹ đã làm cho bản đồ quyền lực ở Mỹ được phân biệt một cách rõ ràng hơn, gần đúng với yêu cầu học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu. Ngay từ thời mới thành lập ra nhà nước Hợp chúng Mỹ châu (hơn 200 năm trước) cùng với quan niệm về tính tối cao của Hiến pháp, người Mỹ đã đề cao vai trò siêu phần của các tòa án trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước của mình. Những tư tưởng đó rất xa lạ với tập quán của châu Âu lục địa và kể cả với đất nước từng là mẫu quốc của họ, mà cho tới những năm 1980 của thế kỷ mới đây các nước châu Âu mới bừng tỉnh nhận ra vai trò này của tòa án.

Như Giáo sư chia sẻ, không có mô hình chung về kiểm soát quyền lực, vậy Giáo sư có thể đề xuất mô hình kiểm soát quyền lực trong đặc thù của bộ máy nhà nước ta như thế nào?

- Đúng là không có mô hình chung về kiểm soát quyền lực nhà nước. Với  Việt Nam, trước hết cần nhận thức rõ rằng, trong một nhà nước dân chủ, nhà nước có hiến pháp, thì việc tổ chức quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước gắn bó chặt chẽ, không thể tách rời nhau, như hai mặt của tấm huân chương vậy. Đó là đòi hỏi của nhà nước pháp quyền, cũng như đòi hỏi của tinh thần của chủ nghĩa hợp hiến. Muốn kiểm soát được quyền lực thì không có cách nào khác hơn là phải phân công, phân nhiệm quyền lực nhà nước thật rõ ràng. Cho đến nay, mặc dù nền tảng chính trị của chúng ta khác, nhưng tổ chức nhà nước, kiểm soát quyền lực nhà nước vẫn có nhiều điểm cơ bản gần với chế độ đại nghị: QH do dân bầu có quyền thành lập ra chính phủ - hành pháp, và chính phủ phải chịu trách nhiệm trước QH. Tuy nhiên, sự phân công, phân nhiệm chưa thực sự có hiệu lực trên thực tế. Vì vậy, hiến pháp sửa đổi lần này cần hoàn thiện sự phân công, phân nhiệm này, đi đôi với việc xử lý thật nghiêm các hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật. Cùng với đó là cần tuyên truyền, giáo dục một tinh thần tuân thủ nghiêm ngặt Hiến pháp trong toàn xã hội, đặc biệt là các đối tượng chịu trách nhiệm thực thi Hiến pháp. Người càng có nhiều quyền lực bao nhiêu, càng phải có trách nhiệm tuân thủ Hiến pháp bấy nhiêu. Bên cạnh đó, cần tăng cường quyền giám sát của nhân dân đối với việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan quyền lực nhà nước, kể cả cơ quan đại diện cho người dân. Thông qua cơ chế bầu cử, thông qua lá phiếu, cần bảo đảm quyền lực nhà nước đích thực thuộc về nhân dân. 

Và cuối cùng, cần phải có cơ quan tài phán Hiến pháp, tức là Tòa án để xét xử các hành vi vi phạm Hiến pháp. Đó là cơ sở cuối cùng của kiểm soát quyền lực nhà nước.

Xin cám ơn Giáo sư!

Bạch Long <i>thực hiện</i>