Cơ sở pháp lý văn bản pháp luật của HĐND và UBND

Trước hết, hiểu khái niệm cơ sở của văn bản pháp luật là phần nội dung được ghi nhận sau trích yếu của văn bản, đề cập đến những vấn đề liên quan trực tiếp tới văn bản. Phần này có chức năng cung cấp những căn cứ cần thiết để minh chứng rằng việc ban hành văn bản là có cơ sở và bảo đảm sự liên kết giữa phần hình thức với phần nội dung của văn bản. Cơ sở của văn bản bao gồm cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn.

Thực tế cho thấy, phần cơ sở pháp lý của một số văn bản thiếu sự thống nhất, còn tùy tiện. Có văn bản căn cứ một loạt các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định đến các thông tư, mặc dù nội dung không liên quan trực tiếp đến văn bản dự thảo, thậm chí căn cứ vào cả văn bản có cùng hiệu lực pháp lý thuộc thẩm quyền của mình ban hành. Có văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của UBND tỉnh căn cứ vào nghị quyết của Tỉnh ủy, chỉ thị của Ban Thường vụ Tỉnh ủy, kết luật của Ban cán sự Đảng. Có văn bản áp dụng pháp luật căn cứ vào thông báo, quyết định của Ban Thường vụ Tỉnh ủy... Điều đó tạo nên phần cơ sở pháp lý vừa dài, vừa cồng kềnh, nhưng không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp.

Mặc dù chưa có văn bản pháp luật hướng dẫn cách thức soạn thảo phần cơ sở của văn bản, tuy nhiên dựa vào một số văn bản pháp luật liên quan cho thấy, cơ sở của dự thảo văn bản được xác định theo những nguyên tắc nhất định. Theo đó, cơ sở pháp lý của dự thảo văn bản QPPL là những văn bản QPPL chứ không phải văn bản áp dụng pháp luật; đồng thời văn bản đó đang có hiệu lực và phải có hiệu lực pháp luật cao hơn văn bản dự thảo chứ không thể là văn bản có hiệu lực pháp luật ngang hay thấp hơn văn bản dự thảo. Chẳng hạn, căn cứ để ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh M không thể là nghị quyết của HĐND tỉnh M, căn cứ để ban hành quyết định của UBND tỉnh B không thể là quyết định của UBND tỉnh B. Trường hợp có văn bản áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên liên quan trực tiếp đến nội dung dự thảo, hoặc là văn bản cùng có giá trị pháp lý ngang nhau do cơ quan dự thảo văn bản ban hành thì cũng không lấy làm “căn cứ”, mà nếu cần thiết khi đưa vào phần cơ sở chỉ nên dùng từ ngữ theo kiểu viện dẫn (Ví dụ: nhằm tiếp tục thực hiện NQ số..., quyết định số...).

Mặt khác, cơ sở pháp lý của dự thảo văn bản phải là văn bản có nội dung liên quan mật thiết tới nội dung của dự thảo. Khi cùng lúc có nhiều văn bản QPPL có thứ bậc hiệu lực pháp luật khác nhau thì chỉ nên lựa chọn các văn bản liên quan trực tiếp tới dự thảo làm cơ sở pháp lý. Chẳng hạn, dự thảo quyết định QPPL của UBND xã A về một số biện pháp đẩy mạnh phát triển nông nghiệp, có liên quan tới nhiều văn bản QPPL có hiệu lực pháp luật cao hơn. Tuy nhiên, xuất phát từ nội dung của dự thảo, có thể xác định cơ sở pháp lý là Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND và nghị quyết của HĐND xã A liên quan trực tiếp về nông nghiệp.

Vấn đề nữa là, các văn bản của Đảng (nghị quyết, chỉ thị, thông báo, quyết định, kết luận...) có phải là cơ sở pháp lý của văn bản pháp luật? Chẳng hạn, quyết định QPPL của UBND tỉnh B về việc ban hành Chương trình phát triển nguồn nhân lực giai đoạn 2011-2015, căn cứ vào nghị quyết của Ban Thường vụ Tỉnh ủy tỉnh B; Quyết định QPPL của UBND tỉnh Q về việc thành lập Chi cục Văn thư - Lưu trữ trực thuộc Sở Nội vụ, căn cứ vào kết luận của Ban cán sự Đảng UBND tỉnh Q; quyết định bổ nhiệm giám đốc sở GD-ĐT tỉnh Q căn cứ vào Thông báo của Ban Thường vụ Tỉnh ủy tỉnh Q...

Xét về nguyên tắc, việc xây dựng văn bản pháp luật trước hết phải trên cơ sở chủ trương, đường lối của Đảng và nhằm cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng, nâng ý chí của Đảng thành mệnh lệnh pháp luật (văn bản pháp luật) trong hoạt động quản lý nhà nước, hướng đến một nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, các văn bản của Đảng không phải là văn bản pháp luật, không mang tính pháp lý (do không được ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức, thẩm quyền mà pháp luật quy định). Do đó các văn bản của Đảng không phải là cơ sở pháp lý của dự thảo văn bản pháp luật.

Trong trường hợp văn bản QPPL được ban hành để trực tiếp thể chế hóa và tổ chức thực hiện đường lối của cấp Đảng có thẩm quyền thì có thể viện dẫn văn bản của cấp Đảng ở phần cơ sở thực tiễn. Ở phần này không dùng cụm từ “Căn cứ” mà có thể dùng các cụm từ như “Để thực hiện Nghị quyết số... “ hoặc “Nhằm tổ chức thực hiện Nghị quyết số......” để phân biệt vai trò văn bản của Đảng với cơ sở pháp lý và các cơ sở thực tiễn khác.

Để phần cơ sở của văn bản có tính khoa học, ngắn gọn nhưng đầy đủ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp cần xuất phát từ ý nghĩa, mục đích của việc viện dẫn văn bản để xác định nên đưa những văn bản nào vào dự thảo. Trên cơ sở những nguyên tắc trên, có thể xác định cơ sở pháp lý của nghị quyết HĐND các cấp là Luật Tổ chức HĐND và UBND; Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND; văn bản QPPL của cơ quan Trung ương và của HĐND, UBND cấp trên mà dự thảo có nhiệm vụ cụ thể hóa để thực hiện ở địa phương. Quyết định, chỉ thị của UBND các cấp có cơ sở pháp lý là Luật Tổ chức HĐND và UBND; Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND; văn bản QPPL của cơ quan Trung ương, của UBND cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp mà dự thảo có nhiệm vụ cụ thể hóa để thực hiện ở địa phương.

Nguyễn Ánh Tuyên