Vai trò của Hiến pháp trong thiết lập cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực ở nước ta (Phần cuối)
Chính phủ
Điều 109 của Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 quy định:
“Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân.
Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.”
Trên cơ sở quy định này và các quy định khác trong Chương VIII của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Quy chế làm việc của Chính phủ, các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ… đã được ban hành để Chính phủ thực hiện chức năng của mình. Thực tế tổ chức và hoạt động của Chính phủ hiện nay cần phải lý giải và làm rõ một số vấn đề sau:
Thứ nhất, nếu quyền lập pháp trong Hiến pháp 1992 được nhắc đến hai lần tại Điều 2 và Điều 83 thì quyền hành pháp chỉ được nhắc đến một lần duy nhất tại Điều 2. Các quy định về Chính phủ - cơ quan nắm giữ quyền hành pháp truyền thống – hoàn toàn “thoát ly” khỏi thuật ngữ nói trên. Vấn đề đặt ra là, trong tổ chức bộ máy nhà nước thì cơ quan nào sẽ nắm quyền hành pháp? Tại sao Chính phủ không được quy định là cơ quan hành pháp mà lại là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất? Tính chất chấp hành thể hiện ra sao và tính chất hành chính cao nhất là như thế nào? Đây là những vấn đề về lý luận cần được giải đáp, có như vậy mới thể hiện được tính độc lập tương đối vốn có của quyền hành pháp.
Trong mô hình cộng hòa nghị viện, tính chấp hành của quyền hành pháp là đặc điểm nổi bật nhất. Bởi vì, quyền hành pháp không chỉ thể hiện ở chức năng thi hành pháp luật mà còn được thể hiện ở thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định hoặc tác động đến quyền định về tổ chức bộ máy các cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Như vậy, tính chấp hành cần được hiểu dưới góc độ truyền thống, xuất phát từ việc cơ quan hành pháp do cơ quan lập pháp lập ra, có trách nhiệm thi hành và thực hiện luật, các quyết định của cơ quan lập pháp. Từ góc độ đó, có thể nhận thấy tính “ràng buộc” về cơ cấu tổ chức và bộ máy của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp. Bởi vì, cơ quan lập pháp có thẩm quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh thuộc hành pháp. Ở nhiều nước, bộ máy hành pháp luôn luôn có xu hướng vươn tới sự độc lập để thoát khỏi sự kiểm soát của Quốc hội, Vì vậy, trong lĩnh vực tổ chức bộ máy hành pháp, Quốc hội không thể trao quyền một cách rộng rãi cho Chính phủ mà cần phải quyết định bộ máy và nhân sự, cơ cấu tổ chức của cơ quan này. Xuất phát từ đó, việc Hiến pháp quy định thẩm quyền Quốc hội quyết định cơ cấu tổ chức của Chính phủ là cần thiết. Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc quyết định cơ cấu tổ chức của Chính phủ hiện nay thường diễn ra theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Điều đó dẫn đến tính ổn định của bộ máy hành pháp không cao. Hơn nữa, việc quyết định cơ cấu tổ chức của Chính phủ dường như độc lập với phân công tổ chức công việc giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, trong khi đó đây là những nội dung hết sức quan trọng để căn cứ vào đó Quốc hội quyết định cơ cấu tổ chức. Vì vậy, điều cần thiết là phải luật hóa cơ cấu tổ chức của Chính phủ để là căn cứ cho Chính phủ hoạt động.
Thứ hai, việc quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội không có nghĩa Chính phủ là cơ quan cấp dưới của Quốc hội xét theo mối quan hệ phân quyền theo chiều ngang. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và chịu sự ràng buộc về tổ chức bộ máy đối với Quốc hội nhưng để có một Chính phủ mạnh, tính chất độc lập và chủ động của quyền hành pháp phải được phát huy. Trong khi đó, Chính phủ theo Hiến pháp chỉ được đề cập đến với tư cách là cơ quan chấp hành và cơ quan hành chính nhà nước cao nhất mà thiếu đi một vế cực kỳ quan trọng là cơ quan hành pháp. Trong điều hành các hoạt động của một quốc gia, Chính phủ cần được trao quyền chủ động một cách thực sự để có thể hoạt động một cách có hiệu quả nhất, tất nhiên phải theo luật. Bên cạnh đó cũng cần phân định thẩm quyền lập pháp của Quốc hội với thẩm quyền lập quy của Chính phủ và quy định nguyên tắc ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp. Theo đó, liệt kê những vấn đề nhất thiết phải quy định bằng luật, những vấn đề mà luật sẽ định ra nguyên tắc để ủy quyền cho Chính phủ quy định. Có như vậy mới thể hiện rõ nguyên tắc phân công trong tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước, nâng cao tính độc lập của hành pháp nhưng cũng không thoát ly quyền hành pháp với quyền lập pháp.
Thứ ba, thực tế điều hành của Chính phủ trong thời gian kể từ khi Hiến pháp 1992 ban hành một mặt vẫn mang nặng tư duy lãnh đạo tập thể theo mô hình Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp 1980. Điều này thể hiện rất rõ ở các quy định về thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp. Điều 109 Hiến pháp 1992 quy định: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”; Điều 112 liệt kê 11 nhiệm vụ, quyền hạn thuộc Chính phủ. Đối với Thủ tướng Chính phủ, Điều 110 Hiến pháp 1992 quy định “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”; Điều 114 liệt kê 6 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng. Như vậy, cùng một lúc hình thành chế độ trách nhiệm tương tự như nhau ứng với hai chủ thể: một là trách nhiệm của tập thể Chính phủ, trong đó có Thủ tướng; hai là trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu – Thủ tướng Chính phủ. Vấn đề đặt ra là, đối với những thẩm quyền được quy định thuộc về Chính phủ, vai trò lãnh đạo và trách nhiệm của Thủ tướng sẽ được xử lý như thế nào trong khi các quyết định của tập thể về nguyên tắc được thông qua dưới hình thức bỏ phiếu và Thủ tướng cũng như tất cả các thành viên khác với tư cách là thành viên Chính phủ chỉ có một lá phiếu. Các quy định như hiện nay không rõ, hay đúng hơn là không có cơ chế để xử lý triệt để về chế độ trách nhiệm của tập thể Chính phủ trước Quốc hội. Trong khi đó, với tư cách là người đứng đầu nội các, Thủ tướng không chỉ trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn ghi tại Điều 114 Hiến pháp mà về toàn bộ hoạt động của tập thể Chính phủ, mỗi thành viên của Chính phủ, là người chịu trách nhiệm cuối cùng và toàn diện về kết quả hoạt động của Chính phủ.
Mặt khác, trong điều hành công việc và kể cả trong hoạt động lập pháp, tình trạng “đẩy” trách nhiệm lên Thủ tướng Chính phủ đã làm giảm vai trò của các Bộ trưởng, thành viên Chính phủ, dẫn đến tình trạng “quá tải” đối với Thủ tướng và cũng không rõ trách nhiệm của các Bộ trưởng trong Chính phủ.
Thứ tư, việc quy định trong Hiến pháp về chức danh Phó Thủ tướng Chính phủ như một yêu cầu về cơ cấu của Chính phủ, như một chức danh trên Bộ trưởng, chức danh trung gian giữa Thủ tướng và Bộ trưởng là vấn đề cần được quan tâm. Có thể nói đây là một điểm khá đặc biệt trong Hiến pháp nước ta. Thông thường Hiến pháp và các đạo luật chỉ đề cập đến quyền hạn, trách nhiệm của người đứng đầu một nhánh quyền lực cũng như cơ cấu tổ chức cơ bản nhất của nhánh quyền lực đó. Cấp phó thường chỉ là cấp giúp việc, và do người đứng đầu phân công. Với việc quy định về Phó Thủ tướng ngay trong Hiến pháp sẽ phát sinh nhiều vấn đề khó lý giải như trách nhiệm của Phó Thủ tướng đối với Thủ tướng trong lĩnh vực được phân công đặt trong mối quan hệ với các Bộ trưởng, khi mà trách nhiệm của Bộ trưởng được quy định rất rõ tại Điều 117 Hiến pháp. Tóm lại, với cách quy định như hiện nay tạo ra một bất cập là không thể hiện rõ trách nhiệm của mỗi cá nhân, trong khi đó, lại có sự đan xen, chồng chéo về trách nhiệm tập thể, trách nhiệm người được Thủ tướng phân công và trách nhiệm của người được Thủ tướng đề nghị bổ nhiệm đứng đầu một ngành, lĩnh vực.
Thứ năm, trong khoa học pháp lý, hành pháp và hành chính tuy có mối quan hệ mật thiết nhưng không phải là những khái niệm đồng nhất. Thông thường, các cơ quan hành pháp được tổ chức và hoạt động dựa trên nền tảng và nguyên tắc của hoạt động hành chính. Có thể nói hành pháp chính là hành chính trong hoạt động. Tuy nhiên, hoạt động hành chính có mặt không chỉ trong hoạt động hành pháp mà trong tổ chức và hoạt động của các nhánh quyền lực lập pháp và tư pháp cũng có những hoạt động hành chính. Hiến pháp và các văn bản hiện nay chưa xác định được ranh giới giữa “hành pháp” và “hành chính”, dẫn đến sự không rõ ràng trong tổ chức công việc của hành pháp. Chẳng hạn có sự lẫn lộn về tính chất của cơ quan áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thực thi pháp luật với những cơ quan cung cấp dịch vụ công một cách thuần túy. Điều đó dẫn đến ở tư duy hành chính hóa, nhà nước hóa các hoạt động cung cấp dịch vụ thiết yếu như cung cấp điện, nước, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng… Phân biệt rõ khái niệm hành chính và hành pháp là một điều kiện quan trọng để từ đó xây dựng một hệ thống các cơ quan hành pháp bảo đảm tinh gọn, hiệu quả, công khai và minh bạch.
Các cơ quan tư pháp
Cùng với sự đổi mới về thể chế kinh tế, tổ chức bộ máy nhà nước, việc đổi mới hệ thống các cơ quan tư pháp cũng được coi là nhu cầu cấp thiết và bức xúc hiện nay. Vấn đề đặt ra là, cần phải có sự thống nhất về khái niệm hệ thống tư pháp để từ đó quy định hình thành nên các cơ quan tư pháp cũng như quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ giữa các cơ quan với nhau để bảo đảm cùng thực hiện các nhiệm vụ quan trọng trong việc duy trì trật tự xã hội. Thực tiễn thực hiện và áp dụng mô hình các cơ quan tư pháp ở Việt Nam hiện nổi lên một số vấn đề như sau:
Câu hỏi phải trả lời cho được ở đây là, cơ quan nào thực thi quyền lực tư pháp? Ở nước ta, hiện nay, ngoài tòa án, các cơ quan viện kiểm sát, thi hành án đều được xác định là các cơ quan tư pháp. Vấn đề cần làm rõ và cần được xác định, đó là cơ quan nào thực hiện quyền lực tư pháp. Trong khi đó, theo thông lệ, tòa án được xác định là cơ quan duy nhất thực hiện quyền lực tư pháp.
Hệ thống tòa án: Theo Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, hệ thống tòa án ở nước ta được tổ chức theo nguyên tắc kết hợp giữa thẩm quyền xét xử với tổ chức theo đơn vị hành chính lãnh thổ từ cấp huyện trở lên, bao gồm: Tòa án nhân dân tối cao; các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; các Tòa án quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; các Tòa án quân sự; các Tòa án khác do luật định. Trong Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức các Tòa chuyên trách gồm: Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính. Trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao còn có ba Tòa phúc thẩm: Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại Hà Nội, Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại Đà Nẵng, Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh. Vấn đề tồn tại và bộc lộ rất nhiều bất cập trong điều kiện hiện nay là tòa án cấp huyện đang còn là cấp sơ thẩm hạn chế. Vì chưa xác định vị trí quan trọng của việc xét xử sơ thẩm nên còn tình trạng “đẩy” lên trên trong việc giải quyết các vụ án dẫn đến việc bỏ lọt tội, tình trạng oan, sai. Có thể thấy hệ thống tòa án được xây dựng dựa trên nguyên tắc hai cấp xét xử. Với mô hình tương ứng với nguyên tắc xét xử này, mỗi cơ quan tòa án các cấp đều được tổ chức với những cơ cấu về nhân lực và tài chính tương đối đồng đều. Điều này dẫn đến tình trạng là có nơi thì tòa án bị quá tải còn có nơi thì tòa án thiếu việc làm. Ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tòa án cấp quận (cấp xét xử sơ thẩm), trung bình một thẩm phán một năm phải xét xử cả trăm vụ án, trong khi ở một số Tòa án huyện thuộc các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, mỗi năm mỗi thẩm phán chỉ xét xử dăm bảy vụ án. Thậm chí số lượng xét xử các vụ án của một tỉnh không bằng số lượng các vụ việc xét xử của một quận, huyện. Ngoài bất cập về cơ cấu tổ chức thì với nguyên tắc tổ chức xét xử theo hai cấp còn bộc lộ hạn chế là tính thiếu công bằng trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của các thẩm phán với cùng một địa vị pháp lý nhưng ở những địa điểm khác nhau. Với quyền lợi và ngạch lương như nhau thì có những thẩm phán phải làm việc gấp 10 lần các thẩm phán khác. Tình trạng này cũng diễn ra tương tự với cách thức tổ chức tòa chuyên trách ở Tòa án nhân dân tối cao và tòa án nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bởi sự chênh lệch quá lớn về số lượng án hình sự so với số lượng các loại án dân sự, kinh tế, hành chính, lao động…
Một nguyên tắc nữa trong hoạt động của tòa án là nguyên tắc xét xử hai cấp: xét xử sơ thẩm và cấp xét xử phúc thẩm. Mặc dù nguyên tắc hai cấp xét xử là nguyên tắc cơ bản trong hoạt động tố tụng của nước ta hiện nay, nhưng trên thực tế trong nhiều trường hợp, nhất là đối với các vụ án dân sự, đã biến dạng thành 3 cấp: sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm. Riêng bản thân giám đốc thẩm, thực tế đã có tới nhiều cấp giải quyết tại Tòa án cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao; riêng tại Tòa án nhân dân tối cao thì cả Tòa chuyên trách lẫn Hội đồng thẩm phán đều có thẩm quyền giám đốc thẩm.
Bên cạnh đó, việc tổ chức tòa án theo cấp xét xử hiện nay còn bộc lộ hạn chế trong việc thực hiện nguyên tắc tòa án xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Bởi vì, hoạt động của các tòa án luôn gắn với một địa phương nhất định. Điều này đồng nghĩa với sự quản lý về mặt lãnh thổ của một cấp chính quyền. Hơn nữa, hầu hết các thẩm phán đều là đảng viên, trong khi đó, tổ chức đảng trong tòa án hoạt động dưới sự lãnh đạo chung của cấp ủy địa phương hay trung ương. Điều này xét cả về hình thức lẫn thực tiễn đều ảnh hưởng ít nhiều tới công tác xét xử của tòa án. Ngoài ra, thẩm phán và cơ quan tòa án còn chịu sức ép từ rất nhiều yếu tố khác nữa. Chẳng hạn quy định về nhiệm kỳ thẩm phán dẫn đến tình trạng là, một mặt, các thẩm phán và hội thẩm không thực sự yên tâm công tác, mặt khác, trong quá trình hoạt động nghiệp vụ, để có thể được tái bổ nhiệm, các thẩm phán phải làm “vừa lòng” Hội đồng tuyển chọn. Hoặc, mối quan hệ giữa thẩm phán với hội thẩm, với chánh án, phó chánh án, chánh tòa, phó chánh tòa chuyên trách sau khi được phân công thụ lý hồ sơ vụ án do nhiều nguyên nhân khác nhau không đơn thuần là mối quan hệ hành chính mà bị chi phối, hạn chế hoặc làm mất đi tính độc lập của họ khi xét xử… Tóm lại, nguyên tắc độc lập trong xét xử của tòa án là nguyên tắc hiến định nhưng trên thực tế rất khó bảo đảm thực hiện được với cách thức tổ chức và với các quy định như hiện nay.
Viện kiểm sát nhân dân: Một trong những thay đổi căn bản nhất về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1992 là không còn giữ chức năng kiểm sát chung như trước. Như vậy, Viện kiểm sát nhân dân hiện tại giữ hai chức năng công tố và kiểm soát các hoạt động tư pháp. Với chức năng công tố, vấn đề vẫn chưa được làm sáng tỏ ở đây là, mối quan hệ giữa công tố và tư tố, liệu Viện kiểm sát ngoài chức năng công tố còn có chức năng tư tố nữa không, hay nói cách khác là trong giới hạn nào thì Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng công tố để bảo vệ lợi ích chung của Nhà nước, của xã hội khi bị xâm hại, còn trong giới hạn nào thì Viện kiểm sát nhân dân tham gia vào các hoạt động bảo vệ quyền lợi bị xâm hại của cá nhân. Đối với chức năng kiểm sát tư pháp, câu hỏi hiện nay cần đặt ra là có kiểm sát tư pháp phi hình sự hay không? Đối với các vụ án dân sự, kinh tế, hành chính… thì Viện kiểm sát nhân dân tham gia với tư cách gì? Kiểm sát, giám sát hoạt động tư pháp phi hình sự ở mức độ nào? Theo các quy định hiện hành thì Viện kiểm sát nhân dân vẫn giữ chức năng kiểm sát tư pháp phi hình sự nhưng vấn đề này cần được làm sáng tỏ ở cả lý luận và thực tiễn hoạt động.
Trên tinh thần tiếp tục cải cách tư pháp nói chung và đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nói riêng, có lẽ cần thống nhất nhận thức chung chức năng thực hành quyền công tố là chức năng chính yếu của Viện kiểm sát. Đối với những nội dung chính của công tác kiểm sát việc xét xử và kiểm sát thi hành án có những nội dung không cần thiết thuộc trách nhiệm của tòa án, cơ quan thi hành án và các bên dân sự có liên quan. Vì vậy, tổ chức mô hình Viện công tố với chức năng phát hiện, điều tra, truy tố đưa người phạm tội ra truy tố là hướng rất cần được quan tâm nghiên cứu.
Chính quyền địa phương
Trong quan niệm về phân quyền hiện đại, ngoài sự phân biệt ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp theo chiều ngang ở cấp trung ương còn có sự phân quyền theo chiều dọc giữa Trung ương và địa phương. Trên thế giới, tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia, chính thể công hòa nghị viện hay cộng hòa tổng thống, tổ chức nhà nước theo mô hình liên bang hay đơn nhất mà sự “phân quyền theo chiều dọc” cũng rất đa dạng và có nhiều mức độ. Nhưng tựu trung lại, phân quyền, phân cấp từ Trung ương cho địa phương theo hướng chính quyền tự quản đang là một xu thế trong các cuộc cải cách Nhà nước hiện nay trên thế giới.
Ở nước ta khái niệm chính quyền địa phương bao hàm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Xung quanh tổ chức chính quyền địa phương hiện nay nổi lên hai vấn đề lớn là địa vị pháp lý của HĐND, UBND và mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Đây là vấn đề thể hiện tính hợp lý và hiệu quả trong việc phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương.
Theo Hiến pháp, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều được quy định chức năng chấp hành pháp luật tại địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật. HĐND theo Hiến pháp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Quy định này đã tạo ra sự nhận thức không thống nhất về HĐND và UBND. UBND vừa trực thuộc HĐND cùng cấp, vừa trực thuộc cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên. Trong khi đó, mối quan hệ giữa HĐND với các cơ quan cấp trên lại không được xác định cụ thể. Theo xu hướng hiện hành, UBND dường như đang có xu hướng thuộc hệ thống các cơ quan hành chính. Xu thế này đang có vấn đề không lý giải được là, UBND dường như đang tách mình khỏi cơ quan tạo lập ra mình - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cũng là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra ở địa phương. Cũng phải nhìn nhận một vấn đề nữa là, tính chất của HĐND theo quy định hiện hành chưa rõ thuộc nhóm cơ quan thực hiện quyền lực nào, hành pháp hay lập pháp. Hội đồng nhân dân là một bộ phận trong hệ thống dọc các cơ quan quyền lực nhà nước hay chính quyền địa phương là một hệ thống thống nhất và có tính chất là những cơ quan quản lý nhà nước thực hiện quyền lực hành pháp tại địa phương? Vấn đề chưa lý giải được là, HĐND và UBND là hai bộ phận cấu thành chính quyền địa phương, song bản thân hai cơ quan này lại có mối liên hệ phụ thuộc tương đối lỏng lẻo, đồng thời nằm trong mối quan hệ pháp lý không đồng nhất với các cơ quan nhà nước cấp trên. Đây là một trong những mâu thuẫn trong việc xử lý mối quan hệ giữa trung ương và địa phương từ góc độ cơ cấu tổ chức và thẩm quyền.
Tổ chức chính quyền địa phương hiện nay ở nước ta được xây dựng theo mô hình ba cấp chính quyền hoàn chỉnh (trừ những nơi đang thực hiện thí điểm); nơi nào có HĐND thì đều có UBND trên cơ sở lý thuyết về chế độ dân chủ đại diện. Như vậy, có một thực tế là cùng trên địa bàn một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, mỗi người dân đồng thời có 3 người đại diện, thay mặt. Tuy nhiên, HĐND lại là thiết chế tương đối lỏng lẻo và hình thức do thiếu sự phân định rõ ràng về khuôn khổ, phạm vi trách nhiệm, cũng như phương thức đại diện. Vấn đề ở đây là, nên tổ chức mấy cấp chính quyền là phù hợp, hai cấp hay ba cấp như hiện nay. Bởi vì, để thực hiện dân chủ thì phải chấp nhận các chi phí cho bầu cử, tổ chức bộ máy, hoạt động hội họp tốn kém nhưng với cách thức tổ chức như hiện hành thì là cả một sự lãng phí bởi thiếu cơ chế đạt được hiệu quả thiết thực.
Cơ cấu tổ chức, phân chia chính quyền địa phương hiện nay cũng tạo ra sự bất cập trong mối quan hệ giữa các cấp chính quyền tương đương nhau. Chẳng hạn như chính quyền các thành phố, đô thị như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng cũng được tổ chức tương ứng như chính quyền cấp tỉnh khác là không hợp lý, không đáp ứng được yêu cầu quản lý, điều hành công việc và không có sự tương ứng về thẩm quyền trong việc giải quyết các vấn đề khác về dân cư, an sinh xã hội, việc làm… Điều này dẫn tới sự vượt rào trong việc đề ra các quy định và áp dụng riêng. Đây là một nhu cầu và là thực tế khách quan thì cần xem xét lại cách thức tổ chức và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay.
Một số kiến nghị
Trên cơ sở thực trạng của việc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, trong quá trình sửa đổi Hiến pháp cần làm rõ một số vấn đề sau:
Thứ nhất, cần nghiên cứu làm rõ nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp. Trên cơ sở đó mà quy định địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của mỗi thiết chế nhà nước ở trung ương và địa phương. Đồng thời, xác định mức độ cụ thể trong những quy định đối với mỗi cơ quan trong Hiến pháp. Qua nghiên cứu kinh nghiệm thế giới cho thấy, hiện nay có hai xu hướng. Thứ nhất quy định khái quát nhưng bảo đảm rõ ràng, nhất là về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi thiết chế nhà nước trong Hiến pháp, trên cơ sở đó các đạo luật sẽ quy định cụ thể. Thứ hai, có Hiến pháp quy định khá chi tiết, kể cả về trình tự, thủ tục cụ thể trong hoạt động của các thiết chế nhà nước, nhất là ở cấp độ trung ương.
Thứ hai, cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan nên được tổ chức thế nào? thông qua các hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra… như hiện nay hay cần bổ sung cơ chế mới, thiết chế mới, chẳng hạn như tòa hiến pháp hay ủy ban bảo vệ hiến pháp?
Thứ ba, tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 3 cấp hay 2 cấp như nhiều quốc gia trên thế giới? Trên cơ sở đó định ra những nguyên tắc phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương hợp lý, bảo đảm tính tự quản, tự chủ, linh hoạt của địa phương.