Pháp điển hóa – những câu hỏi còn để ngỏ

Pháp điển hóa thực chất không phải là một khái niệm quá mới mẻ trong hoạt động lập pháp ở nước ta. Theo Phó chủ nhiệm Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường Nghiêm Vũ Khải: Luật Công nghệ cao do Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường chủ trì soạn thảo, trình QH thông qua năm 2008 cũng đã được xây dựng trên cơ sở tập hợp, rà soát các quy định nằm rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật hay còn gọi là pháp điển hóa. Trong quá trình thẩm tra các dự án luật, các Ủy ban của QH đều phải tiến hành công việc rà soát các quy phạm có liên quan trong toàn bộ hệ thống pháp luật để bảo đảm tính thống nhất và trật tự pháp lý của các quy phạm mới. Tuy nhiên, Phó chủ nhiệm Nghiêm Vũ Khải cũng cho rằng: pháp điển hóa với ý nghĩa là việc tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực thi hành thành các bộ luật theo từng chủ đề và có sửa đổi, điều chỉnh cần thiết về mặt kỹ thuật nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau nhưng vẫn bảo đảm trật tự pháp lý của các quy định – là một cách hiểu mới và hoàn toàn chưa được thực hiện một cách chính thức ở nước ta.

Hiện nay, nước ta mới chỉ có hai sản phẩm pháp điển hóa thử nghiệm là: Bộ pháp điển về tổ chức và hoạt động của QH do nhóm chuyên gia của VPQH thực hiện và Bộ pháp điển các quy định về sở hữu trí tuệ do nhóm chuyên gia của Bộ Khoa học và Công nghệ phối hợp với Dự án Star – Việt Nam thực hiện. Hai bộ pháp điển này được thực hiện với phương pháp khác nhau. Nhóm chuyên gia của VPQH tiến hành pháp điển hóa theo phương thức pháp điển hình thức và đã cho ra đời một Bộ pháp điển về tổ chức và hoạt động của QH khá đồ sộ. Nội dung các quy phạm pháp luật trong Bộ pháp điển vẫn được giữ nguyên như trong văn bản quy phạm pháp luật gốc. Nhưng để bảo đảm sự hài hòa giữa các quy phạm, một số quy phạm đã được chỉnh lý lại về mặt kỹ thuật và ưu tiên giữ lại các quy phạm được áp dụng trên thực tế. Nhóm chuyên gia của Bộ Khoa học và Công nghệ tiến hành pháp điển hóa theo hướng: không đặt mục tiêu xóa bỏ sự mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ dựng lại các quy định về sở hữu trí tuệ trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vào bộ pháp điển. Nói cách khác, một cơ thể mới được tạo nên bằng cách lắp ráp nguyên xi các bộ phận của các cơ thể khác. Còn cơ thể đó lồi lõm thế nào, thừa thiếu ra sao thì không được giải quyết ở giai đoạn đầu của bộ pháp điển. Với cách thức pháp điển hóa này, nhóm chuyên gia cũng thừa nhận, bộ pháp điển chỉ phục vụ cho việc tra cứu văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước chứ không đáp ứng được yêu cầu tra cứu các quy định pháp lý của mọi người dân.  

Theo các chuyên gia lập pháp, tình trạng lạc giữa rừng văn bản quy phạm pháp luật không chỉ xảy ra với riêng Việt Nam. Tại Hoa Kỳ, từ những năm 1930, sự bùng nổ của các quy định pháp luật liên bang đã khiến người dân, QH và tòa án vào tình trạng không thể tra cứu nổi các quy định này hoặc xác định xem quy định nào còn hiệu lực, quy định nào đã hết hiệu lực thi hành. Thậm chí, đã có trường hợp Tòa án đưa ra phán quyết trên cơ sở các quy định không còn hiệu lực. Điều này buộc Hoa Kỳ phải xây dựng các Bộ pháp điển để bảo đảm sự minh bạch, rõ ràng, thống nhất cho toàn bộ hệ thống pháp luật. Hoa Kỳ đã tiến hành hai mô hình pháp điển hóa gồm Bộ luật Hoa Kỳ và Bộ luật các Quy định của Liên bang (CFR). Mô hình thứ nhất, Bộ luật Hoa Kỳ được pháp điển hóa theo từng đề mục, chính thức hóa từng phần của Bộ pháp điển theo thời gian. Nhưng sau 83 năm, mới chỉ có 26 trong tổng số 50 đề mục được chính thức hóa. Những đề mục còn lại đang tồn tại dưới dạng luật tham khảo trong khi đó các luật gốc vẫn tiếp tục có hiệu lực. Mô hình thứ hai, Bộ pháp điển CFR cùng lúc pháp điển 50 đề mục, đưa toàn bộ các quy định hiện được áp dụng về cùng một chỗ, đánh số thống nhất cho tất cả các quy định. Bộ pháp điển CFR được hoàn thành chỉ trong một năm và đã được áp dụng trong suốt 71 năm qua. Từ kinh nghiệm thực tiễn của Hoa Kỳ, Cố vấn trưởng pháp luật dự án Star Việt Nam John Bentley khuyến nghị, không nên quá tham vọng, quá cầu toàn khi tiến hành pháp điển hóa. Bộ pháp điển cần tuân thủ các nguyên tắc: phải luôn luôn chứa đựng toàn bộ các quy phạm pháp luật hiện đang được thực thi và chỉ bao gồm các quy định đó mà thôi; các cơ quan soạn thảo sẽ tự dọn dẹp các quy định của mình để pháp điển và nên khẩn trương tiến hành việc pháp điển một cách tổng thể, cùng một lúc.

Thực tế đang đòi hỏi chúng ta phải tiến hành pháp điển hóa các quy phạm pháp luật. Song theo đại diện Thường trực HĐDT và các Ủy ban của QH tại Hội thảo thì, các cách thức pháp điển hóa nêu trên vẫn chưa trả lời được những câu hỏi cơ bản của pháp điển hóa như: Bộ pháp điển sau khi hoàn thành sẽ do cơ quan nào phê chuẩn và ban hành? Giá trị pháp lý của Bộ pháp điển như thế nào? Nếu các quy phạm sau khi được rà soát, tập hợp thành Bộ pháp điển vẫn được giữ nguyên như trong văn bản quy phạm pháp luật gốc như cách thức pháp điển hóa các quy định về sở hữu trí tuệ thì liệu rằng, sau khi Bộ pháp điển hoàn thành, các cơ quan có trách nhiệm có thể dọn dẹp được các quy định chồng chéo, mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật hay không? Có đạt được mục đích của pháp điển hóa là làm cho khu rừng rậm văn bản quy phạm pháp luật trở thành một khu vườn quang đãng, gọn gàng và thuận tiện cho mọi đối tượng có nhu cầu sử dụng hơn không? Còn nếu các quy phạm được chỉnh sửa về mặt kỹ thuật sau khi đưa vào Bộ pháp điển như cách thức pháp điển hóa các quy phạm về tổ chức và hoạt động của QH thì ai chịu trách nhiệm về việc chỉnh sửa này? Giá trị pháp lý của các quy định trong Bộ pháp điển ra sao? Bên cạnh đó, một đặc điểm cần lưu ý là thói quen áp dụng các quy định của các văn bản hướng dẫn thi hành luật trong các cơ quan quản lý nhà nước và người dân còn khá phổ biến ở nước ta. Vậy khi tiến hành pháp điển hóa thì chỉ pháp điển các văn bản luật hay pháp điển cả các văn bản hướng dẫn thi hành luật? Nếu pháp điển cả văn bản hướng dẫn thi hành luật thì trật tự pháp lý của các quy định này trong Bộ pháp điển như thế nào? Nếu các cơ quan soạn thảo phải tự dọn dẹp các quy định của mình để pháp điển như kinh nghiệm của Hoa Kỳ thì có tạo ra  một cuộc chạy đua giữa các bộ, ngành trong việc ban hành các quy định hướng dẫn để quy định của bộ, ngành mình luôn là mới nhất và được ưu tiên đưa vào Bộ pháp điển hay không? Thực tế, Tiến sỹ John Benley cũng thừa nhận, khó khăn lớn nhất của việc pháp điển hóa theo mô hình CFR của Hoa Kỳ là Ủy ban Pháp điển hóa và các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật luôn bị xung đột trong việc thảo luận xem quy định của họ sẽ được đưa vào đề mục nào của Bộ pháp điển. Chưa kể, khó có thể khắc phục được tình trạng một số quy định sẽ bị bỏ sót trong quá trình pháp điển...

Pháp điển hóa các quy phạm pháp luật theo hướng rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm hiện hành thành các bộ pháp điển theo từng chủ đề đã được ghi nhận chính thức tại Điều 93, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Sau đó, QH đã quyết định đưa dự án Pháp lệnh Pháp điển hóa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhằm cụ thể hóa cách thức, kỹ thuật tiến hành pháp điển hóa theo yêu cầu này. Hiện, dự thảo Pháp lệnh Pháp điển hóa vẫn đang trong quá trình soạn thảo. Theo các đại biểu dự Hội thảo, pháp điển hóa theo yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là công việc khó khăn, phức tạp. Do đó, dự thảo Pháp lệnh Pháp điển hóa cần xử lý thấu đáo cách thức bảo đảm giá trị pháp lý của Bộ pháp điển cũng như cách thức, kỹ thuật tiến hành pháp điển hóa. Bộ pháp điển hóa không chỉ tạo thuận lợi cho cơ quan quản lý nhà nước mà quan trọng hơn là phải tạo thuận tiện cho người dân khi có nhu cầu tra cứu, tìm kiếm các quy định pháp luật. Một nhà lập pháp chia sẻ, đó không phải là tham vọng hay sự cầu toàn. Nếu chỉ tiện cho cơ quan quản lý mà chưa tiện cho  người dân, đối tượng gặp nhiều khó khăn hơn trong việc tiếp cận, tra cứu các quy định pháp luật thì ý nghĩa của pháp điển hóa mới chỉ đạt được một nửa.

Bạch Long