Lý luận chung về cơ cấu tổ chức của QH

Việc xác định cơ cấu tổ chức có tác động lớn đến hiệu quả hoạt động của QH. Vì vậy, từ lâu, vấn đề tổ chức của QH là một trong những nội dung cốt lõi trong khoa học lập hiến. Tuy nhiên, qua thực tiễn tổ chức QH cho thấy,  không phải tất cả các quốc gia đều có chung một mô hình thống nhất. Sự lựa chọn khác nhau về mô hình tổ chức QH tùy thuộc vào nền chính trị, hệ thống chính trị của mỗi nước, dựa trên cơ sở về sự phân định chức năng, nhiệm vụ cho mỗi thiết chế quyền lực trong bộ máy nhà nước

Cơ cấu bên ngoài của QH

Đối với QH hai viện, việc thiết lập cơ cấu hai viện xuất phát từ nhu cầu cân bằng giữa lợi ích quốc gia, dân tộc và lợi ích cục bộ của các vùng lãnh thổ hợp thành nên quốc gia, dân tộc đó. Theo mô hình này, cơ cấu của QH có Thượng nghị viện và Hạ nghị viện. Hạ nghị viện là cơ cấu đại diện chung cho lợi ích quốc gia, dân tộc và do cử tri cả nước trực tiếp bầu ra. Thượng nghị viện là cơ cấu đại diện cho lợi ích của các vùng lãnh thổ hợp thành nên quốc gia, dân tộc.

QH hai viện là kết quả của sự thỏa hiệp về lợi ích giữa các thế lực cầm quyền trong xã hội. Năm 1264, ở Anh, sau khi quân khởi nghĩa đánh tan quân đội nhà vua, bá tước Simon de Montfor, một quý tộc phong kiến lên nắm chính quyền, đã chủ trương một liên minh giữa quý tộc phong kiến với thị dân và kỵ sỹ. Do đó, năm 1265, Montfor đã triệu tập một hội nghị bao gồm quý tộc, tăng lữ, các đại biểu cho kỵ sỹ và thị dân. Hội nghị này đượåc coi là QH đầu tiên của nhà nước Anh - khác với hội nghị lãnh chúa phong kiến do nhà vua triệu tập trước đó. Từ thế kỷ XIV, QH Anh bắt đầu chia làm hai viện.

Ngày nay, tuy các học giả không còn xem QH do Simon de Montfor lập ra lần đầu tiên ở Anh như là một thực thể đại diện cho nhân dân theo nghĩa hiện đại, nhưng QH do Montfor lập ra đã trở thành tiền lệ cho cơ cấu tổ chức QH sau này. Sự hiện diện đồng thời của đại biểu thành thị và của các tỉnh là tiền thân của Hạ nghị viện bây giờ.

Sự thỏa hiệp về lợi ích của các thế lực xã hội đã tạo nên cơ cấu QH hai viện. Sự hiện diện của QH hai viện, vì thế, đã trở thành đặc trưng của các nhà nước liên bang. Tuy nhiên, không phải tất cả QH các nước đều tổ chức theo cơ cấu này, có thẩm quyền cũng như các mối quan hệ qua lại giống nhau, mà có sự khác biệt nhất định, tùy thuộc vào việc tổ chức cơ cấu bên trong của QH. Việc phân định thẩm quyền giữa hai viện của QH được coi là một hình thức đối trọng và kiềm chế nội tại trong chính bản thân cơ quan lập pháp.  Theo “Nghị viện các nước trên thế giới” do Ủy ban Đối ngoại của QH Việt Nam xuất bản năm 1999, thì  có 53/135 quốc gia có tổ chức QH theo cơ cấu hai viện.

Hiện nay, cơ cấu hai viện trong tổ chức QH tồn tại phổ biến trong các nhà nước tư sản. Nhưng, thực chất, sự tồn tại đó là “để giải quyết mâu thuẫn có thể xảy ra khi các quyền lợi vốn dĩ không thống nhất với nhau giữa các tầng lớp, giai cấp, dân tộc trong cùng một quốc gia theo con đường do pháp luật định ra mà không bằng một con đường nào khác” .

 QH một viện là cơ cấu tổ chức thường được áp dụng phổ biến ở nhiều nước. Việc lựa chọn cơ cấu tổ chức QH một viện được các nhà lập hiến hiện đại nhìn nhận từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của QH hai viện. Hiện nay, về thẩm quyền trong tương quan lực lượng giữa hai viện, thì Hạ nghị viện thường có ưu thế hơn, vì Hạ nghị viện do cử tri cả nước bầu ra, chịu sức ép trước nhân dân, trong khi đó, hoạt động của Thượng nghị viện thường mang tính hình thức, bảo thủ và nhiều khi cản trở tiến độ công việc của QH nói chung. Qua thực tiễn hoạt động của QH Mỹ, nhiều người cho rằng chính sự đối trọng và kiềm chế nội tại của QH cùng với cơ chế đối trọng và kiềm chế giữa các nhánh quyền lực là nguyên nhân dẫn đến tình trạng trì trệ trong hoạt động của bộ máy nhà nước.

Ngoài ra, cơ cấu tổ chức QH hai viện còn có những hạn chế xuất phát từ những lý do gắn liền với các điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội, văn hóa và tập quán của mỗi quốc gia. Trong bối cảnh đó, thì việc tổ chức cơ cấu QH một viện góp phần hạn chế sự lãng phí về thời gian và tiền của, tạo được sự đồng nhất về mặt thẩm quyền trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở các quốc gia tổ chức QH theo cơ cấu này.
Hiện nay, có 82/135 quốc gia tổ chức QH theo cơ cấu một viện.

Cơ cấu bên trong của QH

QH là một tập thể bao gồm các đại biểu đại diện cho những lợi ích khác nhau trong xã hội. Theo đó, cơ cấu tổ chức bên trong của QH bao gồm nhiều bộ phận cấu thành. Trong đó, cơ cấu ĐBQH là cấu trúc hạt nhân bao gồm các thành viên tạo nên tập thể QH. Phần lớn các nước theo hệ thống chính trị đa nguyên, đa đảng, thì cơ cấu ĐBQH được xác định thông qua chế độ bầu cử QH. Theo đó, cơ cấu ĐBQH được xác định trên cơ sở tỷ lệ tương ứng các đảng phái chính trị có số phiếu giành được trong cuộc bầu cử. Đối với các quốc gia có tổ chức QH theo cơ cấu hai viện, thì việc xác định cơ cấu ĐBQH cũng có sự khác nhau đáng kể. Có những nước, thì ĐBQH vừa do bầu, vừa do bổ nhiệm (đối với Thượng nghị sỹ), có nướác thì do cử tri bầu trực tiếp từâ các đơn vị lãnh thổí, nhưng hầu hết là bầu cử trực tiếp (đối với Hạ nghị sỹ).

Một trong những bộ phận cấu thành cơ cấu bên trong của QH là Ban lãnh đạo QH. Tùy vào chế độ chính trị của mỗi nước mà vai trò, sự chi phối của Ban lãnh đạo QH được thiết lập. Từ cuối thế kỷ XIV, Viện bình dân của QH Anh đã thấy sự cần thiết phải cử ra một người đại diện cho tiếng nói chung của QH, vì thế xuất hiện một loại chức danh gọi là “người phát ngôn của QH”. Sau quá trình hoạt động, chức danh này dần dần trở thành một loại hình cơ quan lãnh đạo của QH. Thông thường, Ban lãnh đạo QH có Chủ tịch QH, các Phó chủ tịch QH và các thành viên khác. Vị thế và quyền năng của Ban lãnh đạo QH của mỗi nước cũng có sự khác nhau. Có nước, thì vị thế và quyền năng của Ban lãnh đạo QH chỉ đóng vai trò như là người trọng tài trong các kỳ họp QH. Nhưng cũng có nước, vị thế và quyền năng của Ban  lãnh đạo QH chi phối và ảnh hưởng lớán đến tổ chức và hoạt động của QH. Ở các nước xã hội chủ nghĩa, Ban lãnh đạo QH trở thành cơ quan thường trực cao nhất giữa hai kỳ họp QH, đượåc trao thực hiệån nhữäng công việåc thuộc thẩm quyền của QH.

Việc lập ra Ban lãnh đạo QH cũng có sự khác nhau giữa các nước. Có nước, Ban lãnh đạo QH do QH trực tiếp bầu ra. Có nước, Ban lãnh đạo QH do bổ nhiệm. Chẳng hạn ở Anh, Chủ tịch Hạ nghị viện do QH bầu, còn Chủ tịch Thượng nghị viện lại do Thủ tướng chỉ định. Ở Tây Ban Nha và Hà Lan, thì các chức vụ này do Nhà vua bổ nhiệm. Ở Argentina, Lyberi, Mỹ thì Phó Tổng thống mặc nhiên kiêm nhiệm chức vụ Chủ tịch Thượng nghị viện… nhưng chức danh này, phổ biến nhất là vẫn do QH bầu ra. Hiện nay, xu hướng phát triển chung của QH các nước trên thế giới là Ban lãnh đạo QH đều phải do QH bầu. Điều đó phản ánh tính dân chủ trong hoạt động của QH ngày càng được đề cao hơn.

Người đứng đầu Ban lãnh đạo QH, nhìn chung, là điều khiển các phiên họp của QH và của Ban lãnh đạo QH. Tuy nhiên, ở cương vị đó, Chủ tịch Thượng  nghị viện hoặc Chủ tịch Hạ nghị viện đều có quyền điều khiển các cuộc thảo luận, tranh luận của tập thể QH hay tập thể Ban lãnh đạo QH theo ý kiến của mình. Trong những trường hợp cần thiết, Chủ tịch Thượng nghị viện hoặc Chủ tịch Hạ nghị viện có quyền đưa ra các thủ tục đặc biệt vào dự kiến chương trình phiên họp và là người có tiếng nói quyết định khi số phiếu biểu quyết giữa các bên không quá bán. Ngoài ra, Chủ tịch Thượng nghị viện hoặc Chủ tịch Hạ nghị viện còn có chức năng điều hòa, phối hợp hoạt động giữa các Ủy ban của QH hoặc với cơ quan tham mưu, giúp việc của QH.

Hầu hết QH các nước đều thành lập ra các Ủy ban của QH. Việc thành lập các Ủy ban của QH như là một đòi hỏi khách quan trong tổ chức và hoạt động của QH. Điều đó cũng xuất phát từ thực tiễn thảo luận - một hình thức chủ yếu trong hoạt động của QH. Với một khối lượng lớn công việc cần xem xét và với một số lượng đại biểu có tới hàng trăm người, thì việc QH xem xét những vấn đề cụ thể sẽ khó hiệu quả, nếu như không có các Ủy ban chuyên môn. Sự cần thiết đó cũng là lý do làm cho sốë lượång, vị thế các Ủy ban của QH ngày càng tăng và quan trọng hơn, nhằm đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động chung của QH. Điều này đượååc coi là một trong nhữäng xu thế phát triển của các QH kể từâ nhữäng thập niên nửa cuốëi của thế kỷ XX.

Cơ cấu Ủy ban của QH cũng được chia làm hai loại: các Ủy ban thường trực (standing committees) và các Ủy ban lâm thời (adhoc committees). Các Ủy ban thường trực được thành lập theo yêu cầu hoạt động của QH trên một hoặc một số lĩnh vực có chung phạm vi và tính chất. Ủy ban lâm thời được thành lập nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể và chấm dứt hoạt động sau khi có quyết định của QH. Ngoài ra, cũng có nước thành lập ra Ủy ban đặc biệt để xem xét, điều tra đệå trình QH về những vấn đề mà QH giao cho.

Việc hình thành nên các nhóm (các đoàn) ĐBQH xuất phát từ nhu cầu đại diện của ĐBQH cho các nhóm xã hội, lợi ích dân cư trong vùng lãnh thổ, hoặc các đảng phái chính trị trong xã hội. Sự ra đời của các nhóm (các đoàn) ĐBQH phản ánh lợi ích của bộ phận nhân dân tham gia nắm giữ quyền lực nhà nước thông qua các đại biểu của mình trong QH. Từ đó, nhiệm vụ của các nhóm (các đoàn) ĐBQH là sử dụng tối đa ưu thế của mình trong QH để đấu tranh, đem lại quyền lợi cho những cử tri mà mình làm đại biểu. Và, cũng từ đó, các ĐBQH có chung mục đích liên kết lại thành các nhóm (các đoàn) đại biểu, đôi khi đã tạo nên áp lực đáng kể trong diễn đàn QH.

Khác với Ban lãnh đạo và các Ủy ban do QH bầu ra, bộ máy tham mưu giúp việc cho QH thực chất là bộ máy hành chính, hoạt động có tính chuyên nghiệp cao. Vì vậy, cơ quan tham mưu, giúp việc của QH không thuộc cơ cấu bên trong của QH, nhưng nó lại có liên quan mật thiết đến các hoạt động của QH và các cơ quan của QH. Việc thành lập cơ quan tham mưu, giúp việc cho các QH thường không giống nhau và tùy thuộc vào tình hình thực tế của mỗi nước.

Bộ máy tham mưu, giúp việc cho QH ở các nước có chế độ chính trị đa nguyên, đa đảng thường do Tổng thư ký QH trực tiếp lãnh đạo và được tổ chức thành các văn phòng. Các văn phòng này đảm trách những phần công việc theo từng lĩnh vực khác nhau. Bộ máy giúp việc ở các QH đương đại có hình thức tổ chức tương đối thống nhất, được cấu thành bởi ba bộ phận: bộ phận tham mưu, giúp việc cho lãnh đạo QH và các cơ quan của QH; bộ phận nghiên cứu, phân tích chính sách và hỗ trợ cho các hoạt động của QH; và bộ phận đảm trách toàn bộ công tác hậu cần, kỹ thuật phục vụ chung cho tất cả QH và bộ máy giúp việc của QH. Đối với QH thuộc hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa, thì cơ quan tham mưu, giúp việc cho QH thường do Ban lãnh đạo QH thành lập ra. Người đứng đầu cơ quan này do một Ủy viên thuộc ban lãnh đạo QH trực tiếp lãnh đạo.

Ngoài cơ quan tham mưu, giúp việc cho QH, ở nhiều nước, còn có các tổ thư ký cho các nhóm (các đoàn) ĐBQH hoặc cho cá nhân ĐBQH. Tuy không nằm trong cơ cấu tổ chức của cơ quan tham mưu, giúp việc cho QH, nhưng tổ thư ký cho các nhóm (các đoàn) ĐBQH cũng có vai trò và ảnh hưởng đến hoạt động chung của QH.

Ts Lê Thanh Vân <br>Giám đốc Trung tâm Thông tin khoa học - Viện Nghiên cứu lập pháp