Những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Quốc hội (Phần 2)

Trên cơ sở khái niệm về quyền giám sát tối cao của QH nêu trên, để có sự thống nhất về cách hiểu, trước hết cần căn cứ vào cơ sở pháp lý quan trọng, cao nhất, là nguồn của mọi quy phạm pháp luật là quy định tại Hiến pháp: QH có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước (Điều 83, Hiến pháp 1992). Quy định này xuất phát từ vị trí pháp lý của QH trong bộ máy Nhà nước là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Vị trí pháp lý của QH trong bộ máy Nhà nước cũng là cơ sở xác định vị trí, ưu thế của quyền giám sát của QH đối với các quyền kiểm tra, giám sát, thanh tra của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong bộ máy Nhà nước và trong hệ thống chính trị. Vị trí đó khẳng định chỉ có QH mới có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của bộ máy Nhà nước, không một hoạt động nào của bộ máy Nhà nước nằm ngoài phạm vi giám sát của QH. Với quy định như vậy, cần hiểu rằng, đối tượng giám sát của QH không hạn chế một cơ quan nào trong bộ máy Nhà nước, gồm chủ yếu là hoạt động của cơ quan, cá nhân do QH thành lập, bầu hoặc phê chuẩn và cả hoạt động của QH, hoạt động của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế sở hữu vốn Nhà nước, lực lượng vũ trang, chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, các đối tượng chịu sự giám sát nêu trên không phải đối tượng nào cũng chịu sự giám sát thường xuyên của QH mà hoạt động giám sát thường xuyên của QH tập trung chủ yếu vào tần cao nhất của bộ máy Nhà nước, bao gồm Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao, những người đứng đầu các cơ quan này và các thành viên Chính phủ. Đây là đối tượng giám sát chủ yếu của QH vì trong sự phân công kiểm soát quyền lực Nhà nước, ngoài hoạt động giám sát của nhân dân, kiểm tra của Đảng (mang tính xã hội) thì các cơ quan và cá nhân nói trên không thuộc sự giám sát, thanh tra, kiểm soát việc tuân thủ theo Hiến pháp, luật, Nghị quyết của QH, của cơ quan hành pháp và tư pháp nào khác. Hơn nữa, các đối tượng giám sát này của QH lại có quyền cao nhất trong việc giải quyết kết quả giám sát, thanh tra của chính nội bộ cơ quan đó nên nhu cầu phải chịu sự giám sát của một cơ quan có vị trí pháp lý đặc biệt càng trở nên cần thiết. Do đó, với vị trí pháp lý của QH, QH hoàn toàn có quyền tập trung giám sát tối cao đối với các đối tượng nêu trên.

Thứ hai, hoạt động của các cơ quan khác trong bộ máy Nhà nước, hoạt động của các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị- xã hội, các đơn vị lực lượng vũ trang (gọi chung là những đối tượng sử dụng ngân sách Nhà nước) cũng phải là đối tượng chịu sự giám sát tối cao của QH. Tuy nhiên, đối với những đối tượng giám sát này, hoạt động giám sát mang tính bổ trợ và không thường xuyên, thường là đối với những trường hợp có dấu hiệu vi phạm pháp luật mà các cơ quan có chức năng giám sát, thanh tra, kiểm tra không phát hiện ra hoặc đã hết thẩm quyền giải quyết. Đó là các trường hợp giám sát vụ án do UB Pháp luật của QH thực hiện; Hoạt động điều tra, giám sát của UB lâm thời; Hoạt động của Đoàn Giám sát của QH; Hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương... Đây là những hoạt động giám sát cần thiết vừa xuất phát từ nhu cầu của đời sống xã hội vừa để bảo đảm có sự kiểm soát mang tính quyền lực Nhà nước cao nhất tới toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Mặc dù phạm vi giám sát là rộng lớn, song để thực hiện quyền giám sát tối cao của mình, QH vẫn bảo đảm quán triệt quan điểm: Với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước tối cao, QH vừa quyết định luật, vừa giám sát các cơ quan Nhà nước thi hành luật. Nhưng, không lẫn lộn với quyền hành pháp của Chính phủ cũng như quyền độc lập xét xử của Tòa án.

Thứ ba, theo quy định của Hiến pháp, quyền giám sát tối cao của QH được phân định cho các cơ quan của QH như UBTVQH, HĐDT, các UB của QH, ĐBQH. Do đó cần thống nhất một cách hiểu rằng, không có sự phân cấp trong việc thực hiện quyền giám sát của QH. Bởi lẽ, hoạt động giám sát tối cao của QH là hoạt động do Hiến pháp quy định nhằm thực hiện chức năng đại diện. Hiến pháp không cho phép QH ủy quyền giám sát cho một cơ quan nào mà quyền giám sát đó phải do QH thực hiện theo quy trình giám sát chặt chẽ. Nếu hiểu có sự phân cấp trong hoạt động giám sát của QH sẽ dẫn đến việc phá vỡ nguyên tắc ủy quyền trong việc thực hiện quyền lực. Việc QH luật hóa hoạt động giám sát của UBTVQH, HĐDT, các UB của QH, ĐBQH trong Luật Hoạt động giám sát của QH năm 2003 là nhằm cụ thể hóa chức năng giám sát của các chủ thể này đã được ghi nhận trong Hiến pháp theo một trật tự giám sát với một quy trình giám sát chặt chẽ. Trong đó, các hoạt động giám sát của các cơ cấu nêu trên của QH góp phần bảo đảm hiệu quả giám sát. Vậy nên, các hình thức giám sát và phương pháp giám sát của các cơ quan này thuộc một trong những giai đoạn của quy trình giám sát (giai đoạn đầu). Hoạt động giám sát của QH tại Kỳ họp là hoạt động mang tính quyết định nên thuộc công đoạn cuối của quy trình giám sát. Hơn thế, để bảo đảm tính thường xuyên, liên tục, không bị ngắt quãng trong việc thực hiện hoạt động giám sát của QH càng không thể có cơ sở để phân biệt hoạt động giám sát của QH thành giám sát trong kỳ họp và ngoài kỳ họp. Cần hiểu rằng, ở bất kỳ thời điểm nào, hoạt động giám sát của QH đều có thể được tổ chức thực hiện và có hiệu lực trực tiếp tới đối tượng chịu sự giám sát khi hoạt động giám sát đó đã hoàn thành hết quy trình giám sát.

Thứ tư, lý luận về quyền giám sát tối cao của QH có mối quan hệ với việc nhận thức về cơ chế bảo hiến ở Việt Nam hiện nay. Do đó, cần khẳng định, ở Việt Nam, cơ chế bảo hiến hiện hành chính là giám sát tối cao của QH. Việc xây dựng cơ chế bảo hiến và cơ quan tài phán Hiến pháp cần phải gắn với quyền giám sát tối cao của QH với xu hướng nên chăng giám sát của QH chỉ dừng lại ở các hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá và kiến nghị (cùng với việc đình chỉ việc thi hành pháp luật hay văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu vi hiến); Việc đưa ra các biện pháp xử lý như hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật, bãi miễn... cần phải được tiến hành bằng thủ tục tài phán do cơ quan có thẩm quyền tài phán Hiến pháp thực hiện. Do đó, cơ quan này, mặc dù hoạt động độc lập, song được tổ chức thuộc cơ cấu của QH sẽ là hợp lý.

Thứ năm, hiệu quả hoạt động của QH cũng như vị trí pháp lý của QH chỉ thực sự có ý nghĩa khi QH xác định tầm quan trọng của hoạt động giám sát và nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐDT và các UB của QH. Ưu thế của QH so với các cơ quan khác trong bộ máy Nhà nước sẽ được khẳng định khi HĐDT và các UB của QH thực sự quan tâm đến việc tăng cường hoạt động giám sát. Cụ thể là củng cố các công cụ giám sát phù hợp như bổ sung quyền chất vấn tại HĐDT và các UB của QH, bổ sung quyền điều tra cho ĐBQH, HĐDT và các UB của QH; Xác định chức năng, nhiệm vụ cũng như tiêu chí của việc thành lập UB lâm thời để tiến hành điều tra; Thành lập UB giám sát của QH làm nhiệm vụ điều hòa các hoạt động giám sát (khác với việc UBTVQH đang thực hiện chức năng chỉ đạo và điều hòa như hiện nay); Thành lập UB Dân nguyện để thực hiện chức năng giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tiếp nhận và giải quyết các thỉnh nguyện của cử tri cả nước; Sửa đổi các điều quy định về quyền giám sát của HĐDT và UB của QH trong Luật Hoạt động giám sát của QH cho phù hợp với Hiến pháp hiện hành.

Ở Việt Nam, Đảng Cộng sản Việt Nam và Chủ tịch Hồ Chí Minh đã vận dụng sáng tạo Chủ nghĩa Mác- Lênin để thiết kế mô hình Nhà nước ta là Nhà nước dân chủ và đặt cơ sở cho việc tổ chức quyền lực Nhà nước theo nguyên tắc "quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp". Điều này đã được thể chế hóa thành một nguyên tắc tổ chức và hoạt động mang tính Hiến định. Vậy nên, một trong những yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân là không một thiết chế nào của Nhà nước nằm ngoài sự giám sát của pháp luật, thì việc trao quyền giám sát tối cao cho QH là một vấn đề có tính tất yếu khách quan. Bên cạnh đó, ở Việt Nam, QH là cơ quan không chỉ có quyền lập pháp mà còn thực hiện quyền lập hiến, ban hành Hiến pháp- đạo luật cơ bản của Nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất- nên QH hoàn toàn có cơ sở để giám sát việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Kết hợp với nguyên tắc Hiến pháp là nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước thông qua QH và HĐND, do đó QH với tính chất là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, thay mặt nhân dân giám sát toàn bộ hoạt động Nhà nước là hoàn toàn hợp lý.

Như vậy, đồng thời với quyền lập hiến, lập pháp, quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, quyền giám sát tối cao của QH đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước là tất yếu khách quan. Do đó, đòi hỏi quyền giám sát tối cao của QH phải được bảo đảm bằng một cơ chế pháp lý hoàn thiện. Trong đó những quy định pháp luật phải thể hiện được bản chất, tinh thần và ý nghĩa của từ giám sát tối cao.

(Theo Hội thảo “Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của QH)

Trương Thị Hồng Hà