Phân định rõ quan hệ giữa kiểm toán và thanh tra

Chưa hợp lý

Đồng ý với quy định của dự thảo Luật nhằm xử lý vướng mắc về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) và Thanh tra Nhà nước (TTNN) tại Điều 21 và 22, song ĐBQH Nguyễn Trường Giang (Đắk Nông) nêu một số vấn đề.

Đó là các quy định tại Điều 21, Điều 22 của dự thảo Luật có liên quan sâu đến lĩnh vực thanh tra, kiểm toán thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật KTNN, Luật Thanh tra mà không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này. Mặt khác, hoạt động thanh tra, kiểm toán không chỉ thực hiện trong lĩnh vực thuế. Do vậy, việc xử lý vướng mắc trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của bên thứ ba trong việc thanh tra, kiểm toán như dự thảo Luật là “chưa toàn diện, chỉ xử lý được trong lĩnh vực thuế, chưa xử lý được trong các lĩnh vực liên quan khác” mà cơ quan thanh tra, kiểm toán khi ra quyết định kiểm toán, ĐB Nguyễn Trường Giang nói.

ĐBQH Nguyễn Trường Giang (Đắk Nông) phát biểu

Hay, về kinh doanh dịch vụ làm thủ tục thuế, Điều 104 dự thảo Luật quy định tổ chức kinh doanh dịch vụ làm thủ tục thuế được cung cấp dịch vụ kế toán cho doanh nghiệp siêu nhỏ. Thực tế, trong Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật của UBTVQH cũng đã nêu vấn đề này. ĐB Nguyễn Trường Giang nhận thấy, hiện nay việc kinh doanh dịch vụ kế toán và kinh doanh dịch vụ làm thủ tục về thuế đều là ngành nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh của hai dịch vụ này là hoàn toàn khác nhau. Trong trường hợp số lượng doanh nghiệp kế toán ít, không đáp ứng được nhu cầu của thị trường thì cần sửa lại điều kiện kinh doanh dịch vụ kế toán để có thêm nhiều doanh nghiệp đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ kế toán mà trong đó có cung cấp dịch vụ kế toán cho doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ mà không chỉ mở, tức là cho phép mỗi doanh nghiệp, đại lý thuế làm dịch vụ kế toán, như vậy là không công bằng.

Hơn nữa, theo ĐB Nguyễn Trường Giang, quy định cung cấp dịch vụ kế toán cũng không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này. Do vậy, đề nghị không quy định về việc cung cấp dịch vụ kế toán trong Luật này, tức là bỏ điểm c khoản 1 Điều 104, chỉ trường hợp cần thiết thì nghiên cứu sửa Luật Kế toán theo quy định tại Điều 12 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Góp ý trực tiếp vào điểm b khoản 2 Điều 21 của dự thảo Luật Quản lý thuế, ĐBQH Phạm Hồng Phong (Hậu Giang) cho rằng, quy định như dự thảo là “chưa hợp lý”. Bởi lẽ, địa vị pháp lý của KTNN đã được quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm 2013, đây là cơ quan do QH thành lập, hoạt động độc lập, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Như vậy, “ở đâu có tài chính công, tài sản công đều được thực hiện kiểm toán, từ nguồn hình thành, từ quá trình sử dụng đến thanh quyết toán”.

Nói cách khác, KTNN là cơ quan kiểm tra, kiểm toán cơ quan quản lý thuế, còn địa vị pháp lý của cơ quan quản lý thuế là thực thi các chính sách thuế, nghĩa là “đối tượng bị kiểm tra”. KTNN trong quá trình kiểm tra, kiểm toán cơ quan quản lý thuế để khách quan phải kiểm tra, đối chiếu với người nộp thuế. Nếu thấy cần thiết về tài liệu, hồ sơ và có nghĩa vụ cung cấp, giải trình về nghĩa vụ nộp thuế cho nhà nước để xem các khoản nộp thuế là những khoản hình thành tài chính công được cơ quan quản lý thuế thu có đúng không, có đủ không? Kết thúc kiểm tra đối chiếu với cơ quan KTNN, cơ quan quản lý thuế phải ra kết luận và căn cứ vào kết luận ra quyết định với người phải thực hiện.

ĐBQH Phạm Hồng Phong (Hậu Giang) phát biểu

Trường hợp người thực hiện không thống nhất với kết luận của cơ quan KTNN thì có quyền khiếu nại với cơ quan ra quyết định. Người đứng đầu cơ quan kiểm toán theo Luật Khiếu nại hay khởi kiện ra tòa theo thủ tục tố tụng hành chính. Có như thế, “mới phù hợp với địa vị pháp lý của từng cơ quan, một bên là kiểm tra, kiểm toán, một bên là bị kiểm tra, kiểm toán”, ĐB Phạm Hồng Phong nói.

Trong khi đó, điểm b khoản 2 Điều 21 dự thảo Luật lại quy định trong quá trình thực hiện kiến nghị của cơ quan KTNN nếu người nộp thuế không đồng ý với nghĩa vụ thuế phải nộp theo kiến nghị của cơ quan KTNN thì người nộp thuế có văn bản đề nghị cơ quan quản lý thuế xem xét lại nghĩa vụ thuế phải nộp. Căn cứ đề nghị của người nộp thuế thì cơ quan quản lý thuế xác định lại chính xác nghĩa vụ nộp thuế, người phải nộp thuế phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật.

Sau khi cơ quan quản lý thuế xem xét lại xác định nghĩa vụ thuế người nộp thuế phải nộp, theo ĐB Phạm Hồng Phong, sẽ có nhiều bất cập, như: Cơ quan quản lý thuế xác định người nộp thuế nếu ít hơn kết luận của KTNN mà người nộp thuế không khiếu nại có thể thất thoát NSNN, lúc đó KTNN đứng ngoài cuộc không còn kiến nghị, nếu kiến nghị thì kiến nghị đến ai, cơ quan nào để giải quyết mâu thuẫn giữa kết luận của KTNN với quyết định của cơ quan quản lý thuế? Hiện nay, chưa có quy định pháp luật để giải quyết vấn đề trên, ĐB Phạm Hồng Phong lưu ý.

KTNN là cơ quan kiểm tra cơ quan quản lý thuế, kiến nghị, kết luận của cơ quan kiểm toán đến cơ quan quản lý thuế và người liên quan là người phải nộp thuế không tuân thủ, thực hiện và còn xem xét kiến nghị, kết luận của KTNN và buộc phải nộp thuế theo quyết định của cơ quan quản lý thuế. Với quy định này đồng nghĩa“đã thay đổi địa vị người bị kiểm tra kiểm tra ngược lại người kiểm tra”. Chỉ rõ bất cập này, ĐB Phạm Hồng Phong đề nghị sửa lại điểm b Điều 21 bỏ hai câu cuối thay bằng "trong trường hợp người nộp thuế không đồng ý với kiến nghị của cơ quan KTNN thì người nộp thuế có quyền khiếu nại kiến nghị của cơ quan KTNN theo Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính.

Tuy nhiên, hiện nay báo cáo của KTNN chưa được coi là quyết định hành chính nên chưa quy định trong tố tụng hành chính được khởi kiện tại Tòa án. Người nộp thuế chỉ khiếu nại kết luận, báo cáo theo Luật Khiếu nại và quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng KTNN là quyết định cuối cùng. Để tránh sự lạm quyền và kiểm soát quyền lực, ĐB Phạm Hồng Phong cũng đề nghị, cần bổ sung vào Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015: "Báo cáo kiểm toán có thể bị khởi kiện".

ĐBQH Lưu Bình Nhưỡng (Bến Tre) phát biểu

Tranh luận về nội dung này, ĐBQH Lưu Bình Nhưỡng (Bến Tre) nêu vấn đề: Ở đây, có hai quan hệ rõ ràng cần xác định cho thật minh bạch, đó làKTNN với cơ quan quản lý thuế là mối quan hệ về mặt kiểm tra và thể hiện thông qua báo cáo kiểm toán. Đây là hành vi của cơ quan quyền lực nhà nước, còn việc cơ quan quản lý thuế với đối tượng thuế là cơ quan chấp hành, điều hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước, tức là thuộc lĩnh vực hành pháp.

Nếu giả sử cơ quan KTNN có kiểm toán cơ quan quản lý nhà nước mà phải lần theo quy tắc dòng tiền xuống tận doanh nghiệp để bảo đảm cho báo cáo kiểm toán chính xác thì không phải là cơ quan kiểm toán xác định mối quan hệ với đối tượng chịu thuế. Chính vì thế, theo ĐB Lưu Bình Nhưỡng, ở đối tượng thứ nhất, giữa cơ quan quản lý thuế và cơ quan nộp thuế là đối tượng phải chịu sự quản lý nhà nước thì mới có chuyện khiếu nại và kiện ra tòa hành chính. Còn ở quan hệ giữa KTNN với cơ quan quản lý thuế là giữa cơ quan quyền lực với cơ quan hành pháp thì không thể có. Vì, giữa cơ quan kiểm toán với cơ quan quản lý thuế đã có sự phối hợp trong quá trình báo cáo và chấp nhận báo cáo.

“Trường hợp này cơ quan quản lý thuế phải chịu trách nhiệm trước KTNN và QH, có quyền kiến nghị với cơ quan kiểm toán. Nếu có tranh chấp chỉ được giải quyết bằng Tòa án Hiến pháp hoặc Tòa án đặc biệt”. Nhấn mạnh điều này, ĐB Lưu Bình Nhưỡng đề nghị cần cân nhắc Điều 21 và Điều 22.

Báo cáo kiểm toán là bắt buộc phải thực hiện

Giải trình về vấn đề ĐBQH nêu, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng khẳng định“tinh thần chung là chúng tôi tiếp tục nghiên cứu để tiếp thu và báo cáo lại với QH”.

Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cũng cho biết, thêm, Luật KTNN quy định báo cáo kiểm toán là bắt buộc phải thực hiện, nhưng báo cáo này không phải quyết định hành chính. Tổng KTNN là người xử lý khiếu nại cuối cùng. Trong thực tiễn, khi cơ quan thuế chấp hành kết luận của Kiểm toán, của Thanh tra ra quyết định thu thuế của người nộp thuế mà kết luận kiểm toán, thanh tra tại cơ quan quản lý thuế đã xảy ra nhiều trường hợp khiếu kiện, khiếu nại. Nhiều trường hợp họ chấp hành rất tốt, nhưng một số trường hợp họ không đồng ý và họ kiện ra tòa quyết định truy thuế của cơ quan thuế, chứ không kiện kết luận của KTNN hay của Thanh tra Chính phủ.

“Chúng tôi cho rằng, ý kiến của đại biểu Phạm Hồng Phong (Hậu Giang), người ta kiện là đúng luật, đúng quyền theo Điều 30 Luật Tố tụng hành chính; chúng ta phải đảm bảo quyền lợi của người nộp thuế”, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng nói.

Do đó, theo Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng, đây là chỗ cần nghiên cứu, hoặc sửa Điều 30 Luật Tố tụng hành chính, hoặc phải ghi vào Luật KTNN thì mới xử lý được.

Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cũng cho biết, trường hợp này tình hình vừa qua là “quá phức tạp”. Cách đây 2 tuần, theo chỉ đạo của Thủ tướng, Bộ Tài chính có chủ trì họp với KTNN, Thanh tra Chính phủ, Bộ Tư pháp và các bộ có liên quan để bàn phương án xử lý kết luận của Kiểm toán và Thanh tra tại Samico và Unilever. Ví dụ, Unilever là Kiểm toán đưa số liệu ban đầu là truy thu 870 tỷ đồng, lần thứ 2 là hơn 500 tỷ đồng, lần thứ 3 là hơn 300 tỷ đồng. Bây giờ chúng tôi thống nhất báo cáo Thủ tướng là“người ta đã đồng ý hơn 300 tỷ đồng rồi thì cứ nộp hơn 300 tỷ đồng còn lại tiếp tục đối chiếu”, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng nói. Và “nếu trường hợp này chúng tôi ra ngay quyết định truy thu 872 tỷ đồng thì người ta kiện cơ quan thuế, ra Tòa thì cơ quan thuế phải giải trình”. Cho rằng “thực tế có những vấn đề đó nên phải hết sức lưu ý”, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho biết, “thời gian tới đây chúng tôi sẽ tiếp tục rà soát để báo cáo lại QH những việc này”.

Liên quan đến trường hợp cụ thể Bộ trưởng Bộ Tài chính nêu, Tổng Kiểm toán Nhà nước Hồ Đức Phớc tham gia giải trình cho biết thêm: Thanh tra của Cục Thuế TP Hồ Chí Minh, đã thanh tra Unilever và kiến nghị truy thu 383 tỷ đồng. Unilever đã nộp 383 tỷ đồng. Sau đó, KTNN vào kiểm tra lại hồ sơ thì ngoài truy thu 383 tỷ đồng này còn kiến nghị truy thu 882 tỷ đồng. Sau đó yêu cầu đoàn thanh tra của Cục Thuế TP Hồ Chí Minh giải trình tại sao lại thu 383 tỷ đồng? Đoàn thanh tra giải trình là do điều kiện cuối năm nên đoàn thanh tra căn cứ vào số liệu do công ty tự tính toán thuế thu nhập doanh nghiệp đối với hoạt động đầu tư mở rộng không được ưu đãi thuế trong giai đoạn 2009-2013 để kiến nghị truy thu chứ chưa kiểm tra, rà soát các hồ sơ, tài liệu liên quan của doanh nghiệp.

“Chúng tôi khẳng định việc chúng tôi kiến nghị 882 tỷ đồng là đúng và đoàn thanh tra thuế làm không đúng”, Tổng Kiểm toán Nhà nước Hồ Đức Phớc nói.

Sau 8 tháng, Unilever mới có khiếu nại, chúng tôi đã mời Tổng cục Thuế và Cục Thuế TP Hồ Chí Minh cùng làm việc với Unilever, họ cung cấp thêm hồ sơ và xác định hồ sơ, hồ sơ đó chưa được giám định, chúng tôi chỉ căn cứ vào hồ sơ họ cung cấp, như vậy kết luận là 575 tỷ đồng. Sau đó, Tổng Kiểm toán Nhà nước cho biết, có bà Phó Tổng giám đốc của Unilever sang làm việc với KTNN, Tổng cục Thuế và Cục Thuế tại cơ quan KTNN, họ chấp nhận là 384 tỷ đồng là có nộp nhưng kiến nghị không nộp chậm. “Chúng tôi bàn với Tổng cục Thuế và Bộ Tài chính là họ chấp nhận 384 tỷ đồng thì họ cứ nộp đi, còn lại hồ sơ giải trình thì nên bổ sung sau, ý kiến như vậy để QH hiểu không lại bảo kiểm toán làm không chính xác lúc số này lúc số kia”, Tổng Kiểm toán Nhà nước nêu rõ.

Về khoản 2 Điều 21, Tổng Kiểm toán Nhà nước Hồ Đức Phớc đồng tình với ý kiến của các ĐB Lưu Bình Nhưỡng,Phạm Hồng Phong, bởi “khi cơ quan kiểm toán thanh tra vào cơ quan thuế thì cơ quan thuế chịu trách nhiệm và phải giải trình”. Như vậy, khi kiểm tra một hồ sơ nào đó thì cơ quan thuế cử cán bộ để làm việc với cơ quan thanh tra và cán bộ kiểm toán chịu trách nhiệm phối hợp, cung cấp hồ sơ, giải trình và phản biện.

Khi lập biên bản rồi thì điều đó có nghĩa là cơ quan thuế đã cùng với KTNN làm thì kết luận của KTNN và thanh tra là kết luận cơ quan thuế phải thực hiện; khi đó rõ ràng cơ quan thuế phải ra quyết định để người nộp thuế phải nộp thuế, người nộp thuế không đồng ý thì kiện quyết định của cơ quan thuế là đúng. “Chúng tôi chịu trách nhiệm về quyết định của mình đối với cơ quan thuế và cơ quan thuế cũng có quyền đồng ý hoặc không đồng ý hoặc khiếu kiện đối với kết luận kiểm toán”, Tổng Kiểm toán Nhà nước nhấn mạnh, bởi,“quyền lực nhà nước là thống nhất, chỉ phân công cho từng cơ quan thực hiện cho nên các cơ quan quản lý nhà nước nên nhẹ nhàng với nhau, chúng ta làm vì trách nhiệm với đất nước và sự phát triển của đất nước”.