Hướng tới thống nhất quản lý, khắc phục chồng chéo

Tích hợp cơ chế quản lý không đồng nghĩa với đồng nhất mức độ ưu tiên đầu tư

Cho ý kiến về việc tích hợp 4 Chương trình mục tiêu quốc gia thành 1 Chương trình mục tiêu quốc gia, các ý kiến thống nhất với sự cần thiết tích hợp; đồng thời đề nghị tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi các nội dung liên quan đến nguồn lực thực hiện; điều khoản chuyển tiếp; cơ chế, chính sách đặc thù; phân cấp, phân quyền trong thực hiện Chương trình…

Về tên gọi "Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển văn hóa - xã hội, nông thôn, dân tộc và miền núi giai đoạn 2026 - 2035", đại biểu Phạm Trọng Cường (Ninh Bình) đề nghị cần cân nhắc tên gọi để phản ánh đầy đủ các hợp phần được tích hợp, bảo đảm tính bao quát và bao trùm các mục tiêu phát triển.

Bày tỏ băn khoăn về tên gọi của Chương trình sau khi tích hợp, đại biểu Phạm Trọng Cường cho rằng tên gọi "Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển văn hóa - xã hội, nông thôn, dân tộc và miền núi" chưa bao hàm hết các hợp phần quan trọng, điển hình như Chương trình mục tiêu quốc gia về y tế, dân số và phát triển.

Từ phân tích trên, đại biểu đề xuất xem xét thay cụm từ "văn hóa - xã hội" bằng cụm từ quen thuộc hơn là "Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội". Theo đại biểu, tên gọi này sẽ bao hàm được nhiều nội dung của các chương trình thành phần (như Chương trình xây dựng nông thôn mới, Chương trình phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi...).

Đặc biệt, việc sử dụng tên gọi "Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội" sẽ thể hiện rõ sự kết nối giữa chủ trương đầu tư này với quan điểm chỉ đạo của Trung ương tại Kết luận 18-KL/TW về kế hoạch tăng trưởng hai chữ số. Đó là quan điểm đầu tư công hiệu quả, có trọng tâm, trọng điểm, tập trung cho các dự án quan trọng quốc gia, nhằm tạo sức lan tỏa lớn, bảo đảm phát triển hài hòa giữa các vùng miền và tạo động lực tăng trưởng kinh tế dài hạn. Bản chất và mục tiêu lớn nhất của Chương trình mục tiêu quốc gia sau khi tích hợp cũng chính là nhằm phát triển kinh tế.

Đại biểu Phạm Trọng Cường nhấn mạnh, nếu tên gọi chỉ đề cập đến khía cạnh "văn hóa - xã hội" thì dù phản ánh được tên của hai Chương trình mục tiêu quốc gia thành phần, nhưng lại chưa có độ bao quát, phủ rộng lên toàn bộ các mục tiêu cụ thể bên trong của các chương trình được tích hợp. Do đó, đại biểu đề nghị Cơ quan soạn thảo nghiên cứu, cân nhắc kỹ lưỡng yếu tố này để hoàn thiện tên gọi của Chương trình.

Đánh giá về chủ trương tích hợp các CTMTQG, ĐBQH Quàng Văn Hương (Sơn La) cho rằng, việc thu gọn từ các chương trình riêng lẻ thành một chương trình chung thực chất là quá trình tích hợp nội dung của 6 chương trình (bao gồm các chương trình đang vận hành và các chương trình của giai đoạn trước).

Đại biểu Quàng Văn Hương cho biết, thách thức hiện nay là xác định lại toàn bộ phạm vi, địa bàn, đối tượng, nội dung chính sách, thời gian thực hiện, cơ chế lồng ghép và nguồn vốn phân bổ. Quá trình này liên quan đến nhiều lĩnh vực phức tạp như kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế. Đại biểu đề nghị Chính phủ cần có cơ chế và giải pháp điều hành linh hoạt hơn để xử lý hiệu quả bài toán tích hợp chính sách trong giai đoạn tới.

Nhấn mạnh yếu tố con người, đại biểu Quàng Văn Hương chia sẻ với áp lực rất lớn đối với đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã trong bối cảnh thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp và khối lượng công việc quá tải.

Trước đây, khi triển khai các Chương trình mục tiêu quốc gia riêng lẻ có sự tham gia điều hành của cả cấp huyện và cấp xã, nhưng quá trình thực hiện vẫn gặp nhiều vướng mắc. Khi tích hợp các Chương trình mục tiêu quốc gia với khối lượng công việc lớn, nếu không có hướng dẫn kỹ về chính sách, sẽ dễ dẫn tới tình trạng xin ý kiến cấp trên "không dám làm vì sợ sai". Do đó, Chính phủ cũng cần đặc biệt quan tâm đến khâu tổ chức thực hiện và đào tạo, hướng dẫn cán bộ cơ sở trong thời gian tới.

Đại biểu Lê Văn Thế (Ninh Bình) đề nghị phân định rõ những nội dung thuộc thẩm quyền Quốc hội quyết định và những nội dung Chính phủ được giao cụ thể hóa; đồng thời bảo đảm việc tích hợp nguồn lực không làm “hòa tan” các mục tiêu và mức độ ưu tiên đã được xác lập. Đại biểu ủng hộ việc tăng quyền chủ động cho Chính phủ và địa phương, nhưng cần xác định thật rõ nguyên tắc: Những nội dung thuộc chủ trương đầu tư mà pháp luật giao Quốc hội quyết định, thì Nghị quyết của Quốc hội quy định đủ rõ; Chính phủ cụ thể hóa tiêu chí, hệ số, định mức, quy trình và phương thức tổ chức thực hiện trong giới hạn đó. Trao quyền điều hành không đồng nghĩa với chuyển giao quyền quyết định những nội dung thuộc chủ trương đầu tư của Quốc hội.

Đối với nguồn lực thực hiện Chương trình, đại biểu nêu quan điểm, tích hợp cơ chế quản lý không đồng nghĩa với đồng nhất về mức độ ưu tiên đầu tư. Bởi, 4 Chương trình trước khi tích hợp có mục tiêu, đối tượng và tính chất khác nhau. Nếu sau tích hợp chỉ áp dụng một cách phân bổ bình quân hoặc một bộ tiêu chí quá chung thì có thể dẫn tới nguy cơ những lĩnh vực, địa bàn, nhóm đối tượng có nhu cầu đặc thù bị giảm mức độ ưu tiên.

"Tích hợp để thống nhất quản lý, nhưng không được làm mất sự phân biệt cần thiết về mức độ ưu tiên. Không để sau tích hợp, nguồn lực được quản lý tập trung hơn nhưng các mục tiêu đặc thù lại bị “hòa tan” trong một cơ chế phân bổ chung", đại biểu Lê Văn Thế khẳng định.

Đại biểu cũng đề nghị làm rõ tiêu chí xác định chính sách “cùng tính chất” để chống trùng lặp nhưng không làm thu hẹp quyền thụ hưởng của người dân. Theo đại biểu cụm từ “cùng tính chất” cần được quy định thật rõ. Cùng địa bàn, cùng đối tượng chưa đủ để kết luận là hỗ trợ trùng. Điều cần loại trừ là cùng một mục tiêu, cùng một nội dung hỗ trợ, cùng một chi phí hoặc cùng một sản phẩm đầu ra được ngân sách nhà nước hỗ trợ nhiều lần.

Đại biểu lấy ví dụ, một học sinh có thể đã được miễn học phí nhưng vẫn cần hỗ trợ sách giáo khoa, ăn ở, đi lại, bán trú để thực sự duy trì việc học. Báo cáo khảo sát cho thấy, các khoản chi ngoài học phí vẫn là gánh nặng đối với nhiều hộ gia đình, nhất là ở vùng khó khăn.

Tương tự trong lĩnh vực y tế, người dân có thẻ bảo hiểm y tế chưa đồng nghĩa với việc đã thực sự tiếp cận được dịch vụ y tế có chất lượng. Điều đó cho thấy, một người cùng lúc được thụ hưởng nhiều chính sách không mặc nhiên là hưởng trùng, nếu mỗi chính sách đang giải quyết một chiều thiếu hụt khác nhau.

Do đó, cần xác định rõ nguyên tắc, thay đổi mô hình quản lý, nhưng không làm thay đổi quyền thụ hưởng hợp pháp đã được xác lập; xử lý trùng lặp để sử dụng ngân sách hiệu quả hơn, không phải để thu hẹp khả năng tiếp cận chính sách của người dân. "Thước đo cuối cùng không phải người dân có tên trong danh sách hỗ trợ, mà là họ có thực sự tiếp cận và sử dụng được dịch vụ kịp thời, liên tục và có chất lượng hay không".

Quan tâm đến một số nội dung không sử dụng nguồn ngân sách Trung ương, trong đó có công tác quản lý, vận hành, duy tu, bảo dưỡng công trình sau khi hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng, đại biểu Lò Thị Huyền (Sơn La) đề nghị nghiên cứu không loại trừ nội dung này khỏi phạm vi sử dụng ngân sách Trung ương của Chương trình. Đồng thời, cần bổ sung cơ chế ngân sách Trung ương hỗ trợ các địa phương chưa tự cân đối được ngân sách thuộc vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi, biên giới, hải đảo.

Qua rà soát phân định nội dung thực hiện, đại biểu Lò Thị Huyền cho rằng, dự thảo Nghị quyết vẫn còn một số nội dung trùng lặp trực tiếp hoặc giao thoa, chồng lấn giữa các điều, khoản. Đại biểu nhấn mạnh, nếu không phân định rõ về đối tượng, phạm vi, nội dung hỗ trợ, nguồn vốn và cơ quan chủ trì thực hiện, trong quá trình triển khai sẽ phát sinh khó khăn trong việc xác định nguồn lực, trách nhiệm quản lý, đồng thời có nguy cơ dẫn đến trùng lặp chính sách và trùng đối tượng thụ hưởng.

Quản lý ngân sách cần chuyển từ quản lý đầu vào sang quản lý theo mục tiêu, kết quả đầu ra

Cho ý kiến về định hướng xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất), các ý kiến cho rằng, mục tiêu của lần sửa đổi này không chỉ là hợp nhất hai đạo luật hay giảm thủ tục, mà quan trọng hơn là hình thành một cơ chế quản lý nguồn lực công thống nhất hơn, linh hoạt hơn, rõ trách nhiệm hơn nhưng vẫn giữ vững kỷ luật ngân sách.

Đại biểu Nguyễn Hoàng Hà (Ninh Bình) nhấn mạnh yêu cầu chuyển mạnh từ tư duy "quản lý đầu vào, theo niên độ" sang "quản lý theo mục tiêu, kết quả đầu ra và hiệu quả sử dụng nguồn lực", đồng thời đề xuất 5 nhóm giải pháp cốt lõi nhằm nâng cao chất lượng thể chế tài chính - ngân sách.

Theo đại biểu Quốc hội Nguyễn Hoàng Hà, hiện nay Luật Ngân sách nhà nước đang được thiết kế theo niên độ ngân sách hằng năm, trong khi Luật Đầu tư công lại được thiết kế theo vòng đời nhiệm vụ, dự án đầu tư. Để giải quyết bất cập này, đại biểu đề nghị dự thảo Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất) phải giải quyết toàn bộ một chuỗi quản trị xuyên suốt từ khâu đầu đến khâu cuối, gồm: chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển, kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn, dự toán hằng năm, tổ chức thực hiện, đánh giá kết quả, quyết toán.

"Cần xác định rõ quản lý ngân sách từng bước chuyển từ quản lý đầu vào và niên độ sang quản lý theo mục tiêu, kết quả đầu ra và hiệu quả sử dụng nguồn lực để có góc nhìn tổng thể, xuyên suốt hơn khi hợp nhất hai luật", đại biểu Nguyễn Hoàng Hà nhấn mạnh.

Đại biểu Nguyễn Hoàng Hà cũng đề nghị trong quá trình xây dựng luật cần phân biệt rõ giữa hợp nhất về mặt quản trị và đồng nhất về phương thức quản lý đối với hai khoản chi: chi đầu tư và chi thường xuyên, bởi bản chất hai khoản chi này hoàn toàn khác nhau.

Đại biểu cũng nhất trí việc tăng tính chủ động cho Chính phủ và chính quyền địa phương trong điều phối ngân sách (tăng thu, điều chỉnh dự toán, chuyển nguồn). Tuy nhiên, phân quyền càng mạnh thì yêu cầu công khai, minh bạch và hậu kiểm càng phải siết chặt.

Nêu thực tế vấn đề chuyển nguồn ngân sách lớn và kéo dài qua nhiều năm, do đó cần nhìn nhận nguyên nhân gốc rễ xuất phát từ chất lượng dự báo, công tác lập dự toán, chuẩn bị đầu tư và năng lực tổ chức thực hiện. Đại biểu đề nghị đưa vào luật nguyên tắc: lấy tỷ lệ và quy mô chuyển nguồn làm chỉ báo quan trọng để đánh giá chất lượng, hiệu quả quản trị ngân sách của từng cấp chính quyền địa phương.

Góp ý hoàn thiện cơ chế xử lý những trường hợp đặc biệt, cấp bách, đại biểu Lê Văn Thế (Ninh Bình) cho biết, dự thảo Luật lần này đã thiết kế khá nhiều cơ chế linh hoạt như: dự phòng ngân sách, Quỹ dự trữ tài chính, tạm cấp, ứng trước, điều chỉnh dự toán; đồng thời có cơ chế riêng đối với dự án đầu tư công đặc biệt và dự án đầu tư công khẩn cấp. Vì vậy, đại biểu không đề nghị mở thêm một ngoại lệ chung. Luật phải xác định rõ điều kiện và giới hạn của những cơ chế đặc biệt đã được thiết kế.

Cụ thể, khoản 3 Điều 11 và khoản 4 Điều 70 đều cho phép bố trí vốn cho chương trình, nhiệm vụ, dự án ngoài danh mục hoặc mức chi đầu tư công 5 năm đã được cấp có thẩm quyền giao và giao Chính phủ quy định việc thực hiện.

Theo đại biểu, đây không chỉ là vấn đề về trình tự, thủ tục mà tác động trực tiếp đến việc phân bổ và sử dụng nguồn lực công.

Vì vậy, ngay trong Luật cần xác định những điều kiện và giới hạn cơ bản để được áp dụng cơ chế này, nhất là tiêu chí xác định trường hợp thực sự đặc biệt, cấp bách; phạm vi nhiệm vụ được phép bố trí ngoài danh mục hoặc mức chi đầu tư công 5 năm; giới hạn nguồn lực được sử dụng; và nguyên tắc bảo đảm không làm thay đổi các cân đối, mục tiêu lớn đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Trên cơ sở đó, Chính phủ quy định trình tự, thủ tục và các nội dung kỹ thuật để tổ chức thực hiện.

Đại biểu khẳng định, cách thiết kế như vậy vừa tạo đủ không gian để cơ quan điều hành xử lý nhanh những tình huống thực sự cần thiết, vừa bảo đảm ngoại lệ vẫn nằm trong khuôn khổ do Luật xác định.

"Tôi hình dung cơ chế đặc biệt giống như một “van an toàn”: Van phải đủ mở để Nhà nước hành động kịp thời khi thực sự cần thiết, nhưng giới hạn mở của van phải được Luật xác định. Do đó, tôi đề nghị cần phân biệt thật rõ: Vấn đề đã trở thành phổ biến, lặp đi lặp lại thì phải được giải quyết bằng chính sách ổn định trong Luật; chỉ những tình huống thực sự bất thường, không thể dự liệu đầy đủ mới cần cơ chế đặc thù", đại biểu Lê Văn Thế nêu quan điểm.