Người sử dụng đất tôn giáo và chủ thể nhận đất tôn giáo
Điều 5, Luật Đất đai 2013 về Người sử dụng đất quy định: Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này, bao gồm 7 đối tượng. Trong đó, 6 đối tượng sử dụng đất là các tổ chức, doanh nghiệp, cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân. Riêng Khoản 4 lại quy định người sử dụng đất là cơ sở tôn giáo gồm: chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm Phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo.
Khoản 2 Điều 159, Luật Đất đai 2013 về Đất cơ sở tôn giáo quy định: “Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào chính sách tôn giáo của Nhà nước, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quyết định diện tích đất giao cho cơ sở tôn giáo”. Như vậy, chủ thể nhận đất do Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh giao là cơ sở tôn giáo.
Trong khi đó, Khoản 12, 13 và 14, Điều 2, Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo quy định: “(12). Tổ chức tôn giáo là tập hợp tín đồ, chức sắc, chức việc, nhà tu hành của một tôn giáo được tổ chức theo một cơ cấu nhất định được Nhà nước công nhận nhằm thực hiện các hoạt động tôn giáo. (13). Tổ chức tôn giáo trực thuộc là tổ chức thuộc tổ chức tôn giáo, được thành lập theo hiến chương, điều lệ, quy định của tổ chức tôn giáo. (14) Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo, cơ sở hợp pháp khác của tổ chức tôn giáo”.
Khoản 2, Điều 3, Nghị định số 162/2017/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo quy định: “Công trình tôn giáo là công trình xây dựng để làm cơ sở tôn giáo, tượng đài, bia và tháp tôn giáo.”.
Như vậy, theo quy định của pháp luật về tín ngưỡng, tôn giáo, cơ sở tôn giáo chỉ là công trình được xây dựng để phục vụ hoạt động tôn giáo, trong khi đó Luật Đất đai lại quy định người sử dụng đất tôn giáo và chủ thể nhận đất tôn giáo là cơ sở tôn giáo dẫn đến có sự nhầm lẫn cơ sở tôn giáo là tổ chức tôn giáo trực thuộc và các tổ chức tôn giáo gặp khó khăn trong quản lý, sử dụng tài sản là quyền sử dụng đất có mục đích tôn giáo, nhất là khi có các sự kiện pháp lý phát sinh.
Trong văn bản quy định của các tổ chức tôn giáo đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận đều có quy định rõ về hệ thống tổ chức, tài sản và thẩm quyền, trách nhiệm quản lý tài sản của tổ chức, trong đó có tài sản là quyền sử dụng đất tôn giáo, không có tổ chức nào giao việc quản lý, sử dụng tài sản, nhất là quyền sử dụng đất, cho cơ sở tôn giáo (công trình xây dựng). Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo cũng quy định rõ hình thức tổ chức của tổ chức tôn giáo gồm hai loại là tổ chức tôn giáo và tổ chức tôn giáo trực thuộc (Khoản 12, 13, Điều 2).
Đất cơ sở tôn giáo và quyền sử dụng đất cơ sở tôn giáo
Điều 57, Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo 2016 quy định: “Đất cơ sở tín ngưỡng, đất cơ sở tôn giáo được quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai”. Trong khi đó, từ các quy định trong Luật Đất đai 2013 về Đất cơ sở tôn giáo (Điều 159); Nhận quyền sử dụng đất (Điều 169); Quyền và nghĩa vụ của cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư sử dụng đất (Điều 181); Trường hợp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất (Điều 191), có một số vấn đề đặt ra.
Thứ nhất, Luật Đất đai quy định đất cơ sở tôn giáo gồm cả đất có nơi thờ tự (chùa, nhà thờ…), đất có trường đào tạo tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và nhất là cả các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động. Trụ sở và trường đào tạo tôn giáo có thể coi là đất cho mục đích tôn giáo, nhưng cơ sở khác của tôn giáo được phép hoạt động có thể là đất có các cơ sở hoạt động về giáo dục, y tế, bảo trợ xã hội hoặc hoạt động hợp pháp khác theo quy định pháp luật có liên quan.
Việc quy định đất cơ sở tôn giáo tại Khoản 1, Điều 159 đã dẫn đến việc quản lý, sử dụng đất tôn giáo gặp vướng mắc như: Cơ sở không có hoạt động tôn giáo có thể được giao đất không thu tiền sử dụng đất vì là “cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động” (cơ sở giáo dục, y tế, bảo trợ xã hội), trong khi pháp luật đất đai và pháp luật liên quan có quy định cụ thể cho các hoạt động này, kể cả hình thức kinh doanh hay từ thiện nhân đạo.
Nhiều cơ sở tôn giáo đang sử dụng một phần đất trong khuôn viên cho các hoạt động khác (giáo dục mầm non, tiểu học, phòng khám chữa bệnh, cơ sở chăm sóc người già neo đơn, trẻ mồ côi…), trong khi toàn bộ diện tích đất là giao cho mục đích tôn giáo. Việc tách các hoạt động khác ra khỏi cơ sở tôn giáo vì nhiều lý do còn rất khó khăn, trong đó có vướng về quy định pháp luật như nêu trên.
Thứ hai, Luật Đất đai chỉ cho phép cơ sở tôn giáo (người sử dụng đất theo Luật Đất đai) nhận quyền sử dụng đất trong ba trường hợp là Nhà nước giao đất; Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất với đất đang được sử dụng ổn định và cơ sở được nhận đất do tranh chấp hòa giải thành. Cơ sở tôn giáo sử dụng đất không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất đối với trường hợp mà pháp luật không cho phép.
Theo Điều 169, các cơ sở tôn giáo đang hoạt động hầu hết đã được công nhận quyền sử dụng đất đối với diện tích đang sử dụng ổn định. Việc Nhà nước giao đất mới có thực hiện nhưng còn nhiều hạn chế, do theo quy định tại Khoản 2, Điều 159, việc giao đất tôn giáo phải theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt nhưng một số địa phương chưa có quy hoạch đất cho mục đích tôn giáo; có quy hoạch nhưng không phù hợp yêu cầu của tôn giáo hoặc quy hoạch diện tích có hạn không đáp ứng được nhu cầu của các tôn giáo trên địa bàn.
Theo Điều 181, 191, cơ sở tôn giáo sử dụng đất không được chuyển nhượng, chuyển đổi; không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất. Trong khi nhu cầu sử dụng đất của tôn giáo tăng, nhưng Luật Đất đai lại giới hạn chỉ được nhận đất do Nhà nước giao theo quy hoạch, kế hoạch và việc giao đất thì có nhiều khó khăn như kể trên. Do hạn chế quyền sử dụng đất tôn giáo của pháp luật về đất đai như vậy, các tổ chức, cá nhân tôn giáo đã dùng nhiều hình thức để tạo nguồn đất tôn giáo, phổ biến nhất hiện nay là lấy tư cách cá nhân để nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất, sau đó tổ chức tôn giáo đề nghị Nhà nước hợp thức cho các diện tích đất đã chuẩn bị sẵn cho nhu cầu về tôn giáo được Nhà nước chấp thuận.
Để thực hiện hiệu quả chính sách, pháp luật về tín ngưỡng, tôn giáo nói chung, về đất đai liên quan tôn giáo nói riêng, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân tôn giáo thuận lợi trong thực hiện hoạt động tôn giáo theo đúng pháp luật và quy định của tổ chức, cần quan tâm nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm đúng nguyên tắc Nhà nước tôn trọng và bảo hộ quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo.
Nguyễn Khắc Huy
Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp chế - Thanh tra,
Ban Tôn giáo Chính phủ, Bộ Nội vụ
