Ủy quyền lập pháp - từ quy định đến thực thi
Ủy quyền lập pháp là việc cơ quan lập pháp quốc gia (Quốc hội, Nghị viện) ủy quyền cho một chủ thể khác ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết một số nội dung thuộc thẩm quyền. Đây là hiện tượng khá phổ biến ở nhiều quốc gia và Việt Nam cũng không ngoại lệ. Tuy nhiên, nếu lạm dụng ủy quyền lập pháp thì sẽ nảy sinh các mặt hạn chế của nó khi vô hình trung cơ quan lập pháp đang “chuyển” trách nhiệm lập pháp sang cho cơ quan hành pháp...
Ở nước ta, thuật ngữ ủy quyền lập pháp chưa được sử dụng chính thức nhưng một số quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020) đã thể hiện khá rõ tư tưởng ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện thời gian qua đã bộc lộ một số vấn đề cần được xem xét như phạm vi, đối tượng được ủy quyền khá rộng nhưng lại chưa có cơ chế kiểm soát chặt chẽ nên việc ủy quyền một số trường hợp còn tùy tiện…
Bàn giải pháp nâng cao chất lượng ủy quyền lập pháp
Ảnh: Phạm Hải
Phạm vi ủy quyền rộng với nhiều chủ thể
Trên cơ sở quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, ủy quyền lập pháp ở nước ta được hiểu bao gồm ba trường hợp: Thứ nhất, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh để quy định những vấn đề được Quốc hội giao (Khoản 1, Điều 16). Thứ hai, Chính phủ ban hành nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội (Điều 19). Thứ ba, Chánh án Tòa án Nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương được ban hành văn bản quy phạm pháp luật (theo thẩm quyền) để quy định về một số vấn đề được giao trong luật (Điều 22; Điều 23; Khoản 1 Điều 24; Khoản 1 Điều 27, Điều 28, Điều 30).
Quy định là vậy, song thực tiễn ủy quyền lập pháp thời gian qua cho thấy, hoạt động lập pháp đang được ủy quyền cho nhiều chủ thể với nhiều cấp độ và những yêu cầu khác nhau trong khi chưa có văn bản nào xác định rõ các nguyên tắc, phạm vi ủy quyền. Ủy quyền lập pháp như quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành hầu như không có giới hạn về phạm vi đã dẫn đến việc nhiều lúc xóa nhòa ranh giới phân công quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp.
Ths. Lê Thị Thiều Hoa, Trưởng ban Nghiên cứu pháp luật hành chính Nhà nước, Viện Khoa học pháp lý cho rằng, hiện vẫn chưa có cách hiểu thống nhất về nội dung nào là giao quy định chi tiết hay giao thẩm quyền. Điều này dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau về cùng một quy định của luật. Có quan điểm cho rằng, đây là quy định chi tiết; quan điểm khác lại cho rằng, đây là nội dung được xác định theo thẩm quyền, theo đó chủ thể được giao quyền sẽ có quyền ban hành văn bản theo thẩm quyền mà không phải là văn bản quy định chi tiết.
Theo kinh nghiệm của một số nước phát triển, đối với những đạo luật có nhiều điều khoản ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết thì Quốc hội có thể giao cho Chính phủ quyết định thời điểm có hiệu lực của đạo luật đó (Singapore); hoặc đối với những điều khoản mà việc thi hành đòi hỏi phải có quy định hướng dẫn thì thời điểm có hiệu lực được lùi lại đến ngày quy định hướng dẫn thi hành có hiệu lực (Pháp).
Thiếu khả thi và còn tùy tiện
Theo Khoản 2, Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Ths. Nguyễn Phước Thọ, Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ cho rằng, điều này là không thực tế và thiếu khả thi, vì những vấn đề ủy quyền thường là những vấn đề khó, phức tạp nhưng thời gian soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết lại quá ngắn (thường chỉ 5 - 6 tháng). Điều này đã được minh chứng trong thực tế khi các văn bản quy định chi tiết được ban hành rất chậm sau ngày luật có hiệu lực. Ví dụ Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 có hiệu lực từ ngày 1.7.2016 nhưng đến nay vẫn chưa có Nghị định chi tiết và hướng dẫn việc thi hành, hay Luật Thủ đô đã có hiệu lực hơn 5 năm nhưng vẫn còn 3 nội dung chưa được quy định chi tiết đầy đủ.
Khoản 2, Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng quy định: “Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp”. Tuy nhiên, việc không quy định rõ phạm vi, nội dung và mức độ ủy quyền dẫn đến việc ủy quyền lập pháp chưa được thực hiện nghiêm túc, còn tùy tiện (ủy quyền tiếp cho chủ thể khác tiếp tục quy định về nội dung đã được giao). Đơn cử, Khoản 1, Điều 94 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam giao Chính phủ quy định chi tiết về tổ chức, sử dụng vùng trời; quản lý hoạt động bay tại cảng hàng không, sân bay; cấp phép bay; phối hợp quản lý hoạt động dân dụng và quân sự; quản lý hoạt động bay đặc biệt. Song Điều 32 và Điều 33 Nghị định số 125/2015/NĐ-CP lại giao Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải quản lý một số nội dung liên quan đến quản lý hoạt động bay, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định về một số nội dung như giám sát hoạt động bay dân dụng, thiết lập khu vực bay, đường bay phục vụ hoạt động hàng không chung.
Hay, Khoản 2, Điều 45 Luật Biển Việt Nam năm 2012 quy định “Việc giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển được thực hiện theo quy định của Chính phủ”. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 51/2014/NĐ-CP ngày 21.5.2014 quy định việc giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển, nhưng tại Khoản 3, Điều 8 nghị định lại ủy quyền tiếp cho Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết nội dung này.
