PPP là hình thức đầu tư mà theo đó Nhà nước nhượng quyền cho nhà đầu tư tư nhân cung cấp sản phẩm cơ sở hạ tầng và dịch vụ hạ tầng công trong một thời hạn nhất định. Nhà đầu tư được quyền thu phí đối với các sản phẩm, dịch vụ công đó. Đổi lại, nhà đầu tư phải cung cấp dịch vụ công (đạt các tiêu chuẩn do Nhà nước đặt ra) trong thời hạn nhượng quyền và bàn giao tài sản là các công trình cơ sở hạ tầng cho Nhà nước khi kết thúc thời hạn nhượng quyền.
Đây là một cách hiểu phổ biến về PPP theo thông lệ quốc tế và đã được thể hiện trong dự thảo Luật PPP. Từ định nghĩa này, chúng ta có thể thấy một số điểm.
Thứ nhất, rõ ràng, trong thời hạn nhượng quyền, cái mà nhà đầu tư có nghĩa vụ cung cấp cho Nhà nước là dịch vụ công chứ không phải là các tài sản được sử dụng để cung cấp các dịch vụ công đó. Nhà đầu tư tư nhân chỉ có nghĩa vụ chuyển giao tài sản khi hết thời hạn nhượng quyền (trong hình thức BOT). Mặc dù dự án PPP là một dự án cung cấp dịch vụ công, tài sản của dự án PPP chưa phải là tài sản công cho đến khi tài sản đó được chuyển giao từ nhà đầu tư tư nhân sang Nhà nước.
Vậy sẽ có một câu hỏi đặt ra là: Các tài sản của dự án PPP được nhận hỗ trợ tài chính của Nhà nước (theo Điều 72 dự thảo Luật PPP) có được coi là tài sản công hay không? Thông lệ quốc tế không coi là các tài sản công bởi vì các tài sản trong dự án PPP được đầu tư bằng nguồn vốn chủ sở hữu và vốn vay của nhà đầu tư. Về bản chất, người trả tiền cho các tài sản này chính là người dùng và Nhà nước thông qua phí sử dụng hay các hỗ trợ tài chính. Thông thường, thời hạn nhượng quyền chấm dứt khi nào nguồn thu đủ để bù đắp chi phí cùng một mức lãi suất hợp lý cho nhà đầu tư. Như vậy có thể hiểu rằng, Nhà nước sẽ chỉ thanh toán hết chi phí đầu tư cho nhà đầu tư khi thời hạn nhượng quyền chấm dứt. Do đó quyền sở hữu tài sản này chỉ được chuyển giao cho khu vực công khi nào khu vực công thanh toán hết số tiền đầu tư các tài sản đó, tức là trả hết tiền mua tài sản đó thì mới được quyền sở hữu.
Việc Nhà nước hỗ trợ tài chính cho dự án không được coi là Nhà nước góp vốn hay liên doanh với nhà đầu tư tư nhân để đầu tư cơ sở hạ tầng. Khoản 1 Điều 72 đã xác định mục tiêu của khoản hỗ trợ này giống như trong thông lệ quốc tế “nhằm gia tăng tính hiệu quả về tài chính cho dự án”. Nói cách khác, khoản hỗ trợ này nhằm mục tiêu: Khi hết thời hạn nhượng quyền, Nhà nước đã thanh toán hết chi phí của dự án để nhận lại quyền sở hữu các tài sản đó.
Với bản chất như vậy, khoản hỗ trợ của Nhà nước thường được coi là một khoản thanh toán bổ sung vào khoản thu từ người dùng để bảo đảm nguồn thu cho dự án, chứ không được coi là một khoản góp vốn. Như vậy, dự án PPP có hỗ trợ tài chính không có nghĩa là dự án đó có phần vốn góp của Nhà nước. Do đó, các tài sản trong dự án PPP trước khi hết thời hạn nhượng quyền hoàn toàn được đầu tư bằng nguồn vốn của nhà đầu tư tư nhân chứ không phải có cả phần vốn của Nhà nước.
Thứ hai, việc Kiểm toán Nhà nước kiểm toán toàn diện các dự án PPP có thể ảnh hưởng đến nguyên tắc căn bản là chi phí của dự án PPP sẽ được quyết định dựa trên kết quả đấu thầu cạnh tranh lựa chọn nhà đầu tư. Nếu kết quả kiểm toán giá trị công trình khác với kết quả đấu thầu, kết quả kiểm toán này có được phép làm thay đổi kết quả đấu thầu hay không? Nếu buộc nhà đầu tư phải theo kết quả kiểm toán, ý nghĩa của quá trình đấu thầu cạnh tranh sẽ bị mất đi. Hệ quả của việc này là không ai quan tâm tham gia đấu thầu dự án PPP tại Việt Nam hoặc cho các dự án vay tiền vì giá bỏ thầu và các điều kiện cam kết có thể bị thay đổi khi dự án bị kiểm toán. Việc này đồng nghĩa với sự thất bại của chính sách thu hút đầu tư PPP của Việt Nam.
