DIỄN ĐÀN ĐBND
Cập nhật 19:55 | 10/12/2019 (GMT+7)
.

Tiêu chuẩn, cơ cấu trong dự án luật bầu cử ĐBQH, đại biểu HĐND

15:14 | 11/08/2014
Tiêu chuẩn, cơ cấu là vấn đề quan trọng, xuyên suốt trong dự án luật hợp nhất về bầu cử ĐBQH, đại biểu HĐND. Có hai vấn đề cần bàn trước khi đề cập đến tiêu chuẩn và cơ cấu đại biểu, đó là địa vị pháp lý của Quốc hội, của HĐND và địa vị pháp lý của ĐBQH, của đại biểu HĐND. Từ địa vị pháp lý của Quốc hội, ĐBQH và của HĐND, đại biểu HĐND mà xác định tiêu chuẩn đại biểu và cơ cấu đại biểu.

I. Một số vấn đề liên quan đến tiêu chuẩn và cơ cấu đại biểu

Theo Hiến pháp năm 2013 thì địa vị pháp lý của Quốc hội được quy định tại Điều 69; địa vị pháp lý của HĐND được quy định tại Điều 113. Còn địa vị pháp lý của ĐBQH được quy định tại Điều 79, của đại biểu HĐND được quy định tại Điều 115 Hiến pháp năm 2013.

Chúng ta đều biết, HĐND có 3 cấp là tỉnh, huyện và xã. Từ đó xuất hiện vấn đề, địa vị pháp lý của Quốc hội và HĐND các cấp giống, khác nhau thế nào, nhất là địa vị pháp lý của Quốc hội so với địa vị pháp lý của HĐND cấp xã? Địa vị pháp lý của ĐBQH và địa vị pháp lý của đại biểu HĐND các cấp giống, khác nhau những gì, nhất là địa vị pháp lý của ĐBQH và địa vị pháp lý của đại biểu HĐND cấp xã?

Theo các quy định thì sự khác nhau rõ nét nhất là phạm vi địa bàn - địa lý, cả về tác động của quyền lực, phạm vi hoạt động, và cả về nhiệm vụ, trách nhiệm. Quốc hội và ĐBQH thì phạm vi là cả nước; HĐND và đại biểu HĐND là phạm vi một xã, một huyện và một tỉnh. Tuy nhiên về tên việc, đầu việc lại khá giống nhau, nhất là đối với đại biểu.

Nếu xem xét thêm quy định 5 tiêu chuẩn của ĐBQH được quy định tại Điều 3 Luật bầu cử ĐBQH và 5 tiêu chuẩn của đại biểu HĐND được quy định tại Điều 3 Luật bầu cử đại biểu HĐND thì nội dung là như nhau cho dù có một vài chữ khác nhau; tuy nhiên phạm vi hoạt động, phạm vi trách nhiệm là hoàn toàn khác nhau.

Quốc hội và ĐBQH phạm vi là toàn quốc (quốc gia); HĐND và đại biểu HĐND phạm vi là địa phương (xã, huyện, tỉnh). Điều này buộc chúng ta phải suy nghĩ, tiêu chuẩn để lựa chọn đại biểu HĐND cấp xã cũng y hệt như tiêu chuẩn lựa chọn ĐBQH có còn hợp lý hay không ? Theo nghiên cứu của chúng tôi thì sự “tương đồng tiêu chuẩn” đó chỉ thích ứng trong trường hợp khi các cơ quan dân cử hoạt động còn mang nặng tính hình thức hoặc những năm đầu Cách mạng mới thành công, khi 95% người dân còn mù chữ. Nay, phạm vi hoạt động khác nhau, phạm vi trách nhiệm khác nhau, nội dung công việc cũng có khác nhau. HĐND không có chức năng xây dựng luật, pháp lệnh và địa vị pháp lý được xác định trong Hiến pháp cũng khác nhau thì tiêu chuẩn đại biểu của ĐBQH và đại biểu HĐND ngoài những điểm chung cũng phải có những điểm khác nhau, ít nhất là về mức độ.

II. Tiêu chuẩn ĐBQH và tiêu chuẩn đại biểu HĐND

Tiêu chuẩn ĐBQH cũng như tiêu chuẩn đại biểu HĐND là cơ sở để giới thiệu người ứng cử, người tự ứng cử, là căn cứ để cử tri đối chiếu, so sánh bỏ phiếu lựa chọn người đại diện cho mình trong cơ quan dân cử, cơ quan quyền lực nhà nước. Nhưng tùy từng thời kỳ, thậm chí từng nhiệm kỳ mà có thể hoàn thiện, thể hiện cụ thể ở khía cạnh này hay khía cạnh khác và điều quan trọng là phải cụ thể hóa để thuận lợi trong việc thi hành.

 Tiêu chuẩn chung

1- Trung thành với Tổ quốc và Hiến pháp Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, phấn đấu thực hiện công cuộc đổi mới, vì sự nghiệp CNH, HĐH đất nước, làm cho dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.

Quy định trong luật có thể tổng quát như thế, nhưng khi hướng dẫn thực hiện phải cụ thể hóa một số hành vi mà người ứng cử không thể vi phạm như hành vi phản đối Hiến pháp, bài xích chính sách, pháp luật của Nhà vước; lợi dụng việc phản ánh, góp ý kiến để đả kích, vu cáo, nhận xét, đánh giá xúc phạm đất nước, xúc phạm lãnh tụ, lãnh đạo, muốn thay đổi thể chế chính trị…

2- Có phẩm chất đạo đức tốt, cần kiệm liêm chính, chí công vô tư, gương mẫu chấp hành pháp luật; kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng và các hành vi vi phạm pháp luật.

Đây cũng là một tiêu chuẩn định tính, rất khó đo lường, vì thế khi hướng dẫn thực hiện phải chỉ ra những hành vi tổn hại cho đất nước, cho địa phương đang hiện hữu lâu nay; ai mắc phải, hoặc trực tiếp có liên quan thì kiên quyết không giới thiệu, không lựa chọn: đó là đưa, nhận hối lộ, tham nhũng, mua bán quyền lực dưới bất kỳ hình thức nào, bao che cho tội lỗi, chạy tội, chạy chức, chạy quyền, sử dụng văn bằng giả, văn bằng thật nhưng kiến thức giả; tìm mọi thủ đoạn, mánh lới để bố, mẹ, vợ, chồng, con, anh chị em ruột được trúng thầu, được thực hiện các dự án, được kinh doanh các ngành nghề thuộc đơn vị mình phụ trách; sử dụng quyền lực để mưu lợi ích riêng; giàu lên một cách bất minh, không chứng minh được nguồn gốc tài sản...

3- Liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến của nhân dân, được nhân dân tín nhiệm.

Tiêu chuẩn này cũng không mang tính định lượng nên rất khó đo lường; trước hết là, thuật ngữ liên hệ dễ nhầm lẫn người ứng cử với người đã là đại biểu chính thức rồi. Ở đây đang xác định tiêu chuẩn - thước đo đề tìm người ứng cử làm đại biểu. Do đó nên chăng có thể thay từ "Liên hệ" bằng từ "Gắn bó" thì chừng mực nào đó sẽ rõ nghĩa hơn. Hai là, đối với người ứng cử ĐBQH ở trung ương được phân về địa phương ửng cử và người ứng cử đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp huyện khi về huyện, xã tiếp xúc cử tri vận động bầu cử thì có thủ tục nào để xác nhận là những người ứng cử đó gắn bó với nhân dân nơi cư trú, nơi làm việc, và có được tín nhiệm không? Đã là tiêu chuẩn đại biểu thì về thủ tục là phải có. Vì vậy về quy trình, có lẽ cần nói rõ, công đoạn lấy ý kiến cử tri nơi cư trú và nơi làm việc (nếu có) phải được thực hiện trước khi người ứng cử về địa phương, về cơ sở vận động bầu cử để biết có được tín nhiêm hay không, mức độ tín nhệm cao thấp thế nào.

Ba tiêu chuẩn chung trên đây, dù là ĐBQH hay đại biểu HĐND cấp xã cũng phải được bảo đảm và đạt được với mức độ càng cao càng tốt, không phân biệt đại biểu cấp nào.

Tiêu chuẩn cụ thể có thể phải phân biệt

1- Có trình độ và năng lực thực hiện nhiệm vụ của ĐBQH, của đại biểu HĐND, tham gia quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương.

Đây là tiêu chuẩn với mức độ nhất định có thể đo lường, định lượng được. Vấn đề được đặt ra là yêu cầu trình độ, năng lực của ĐBQH có phải cao hơn trình độ, năng lực của đại biểu HĐND cấp xã, cấp huyện không? Theo suy nghĩ của chúng tôi thì phải cao hơn, vì ĐBQH phải tham gia giải quyết, quyết định công việc ở tầm quốc gia sẽ khó khăn, phức tạp và to lớn hơn nhiều so với công việc ở cấp xã, cấp huyện. Theo các Hiến pháp trước đây cũng như hiện nay, ĐBQH không chỉ đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở nơi bầu cử ra mình mà còn đại diện cho Nhân dân cả nước; còn đại biểu HĐND chỉ đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân địa phương. Khi Luật bầu cử đại biểu HĐND còn là một luật độc lập thì người ta hiểu mọi nội dung chỉ trong phạm vi địa phương thôi; nay là một luật chung thì tất yếu phải có sự so sánh.

Nghiên cứu kết quả bầu cử ĐBQH các khóa gần đây cho thấy: Khóa XI có 93,37% số đại biểu trúng cử có trình độ đại học trở lên, chỉ có 6,63% có trình độ cao đẳng, trung học trở xuống; tương ứng như vậy, khóa XII là 95,99% và 4,01%; khóa XIII 98,20% và 1,80%. Đây là yếu tố rất quan trọng làm cơ sở cho việc đánh giá Quốc hội thời kỳ đổi mới hoạt động ngày càng có hiệu quả do có “hàm lượng tri thức cao”…  Cần lưu ý là, học vấn phải đi đôi với kết quả công việc để tránh xu hướng chạy theo bằng cấp đơn thuần hay “bằng cấp hóa đại biểu”.

Theo chúng tôi, có thể xem xét ghi tiêu chuẩn này như sau: Có năng lực, trình độ văn hóa, nghiệp vụ cao, ưu tiên người đạt các danh hiệu Lao động xuất sắc, Chiến sĩ thi đua, Anh hùng lao động, Anh hùng lực lực vũ trang, người làm giàu cho mình, cho cho tập thể, cho đất nước đã được thừa nhận, để thực hiện nhiệm vụ đại biểu, tham gia quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Các trường hợp đặc biệt do UBTVQH hướng dẫn. Trường hợp đặc biệt ở đây là một số dân tộc ít người, các khóa trước chưa có đại biểu, nay có khả năng cơ cấu đại biểu thì trình độ của người ứng cử này có thể có học vấn chưa thật cao.

2- Có điều kiện tham gia các hoạt động của Quốc hội, HĐND

Tiêu chuẩn này cần được cụ thể hóa điều kiện là những điều kiện gì? Đối với người ứng cử ĐBQH, ngoài năng lực, trình độ  thì điều kiện cụ thể bao gồm: sức khỏe, thời gian, tâm huyết, trách nhiệm, phương tiện đi lại, phương tiện làm việc...

- Về sức khỏe, thực tế cho thấy mấy khóa gần đây, không ít đại biểu ốm đau, phải nghỉ công tác, điều trị bệnh, có người vì bệnh nặng không tham gia được kỳ họp đầu tiên; một số đại biểu qua đời (nhiều nhất là các khóa IX, X và XI). Vì thế nên chăng trong hồ sơ người ứng cử ĐBQH nên có giấy chứng nhận sức khỏe (có giá trị trong 6 tháng) do bệnh viện tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, bệnh viện khu vực, bệnh viện trung ương cấp.

- Về thời gian: đối với các nước có nền kinh tế hoàn toàn tư nhân, người ứng cử khi đã trúng cử thì phải tự điều chỉnh thời gian để hoàn thành nhiệm vụ nghị sĩ, nếu không sẽ bị đào thải bằng các cuộc bầu cử trong nhiệm kỳ. Có nước, cứ 1/3 nhiệm kỳ thì thay đổi 1/3 số nghị sĩ, có nước giữa nhiệm kỳ thay đổi 1/2 số nghị sĩ, hoặc là bị miễn nhiệm nếu không đại diện được cho đảng phái, khu vực). Ở nước ta có thành phần kinh tế nhà nước nên nhiều người ứng cử nếu trúng cử ĐBQH là phải hoạt động kiêm nhiệm, do đó phải tính đến việc phân bổ thời gian. Theo chúng tôi, có thể lấy quy định tại Điều 47 đoạn ba Luật tổ chức Quốc hội hiện hành đưa vào đây nhưng viết dưới dạng sử dụng cho người ứng cử. “Thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi người ứng cử làm việc xác nhận có thể dành ít nhất 1/3 thời gian làm việc của người ứng cử để hoạt động cho Quốc hội nếu trúng cử ĐBQH”. Còn khi đã trúng cử thì đại biểu phải tuân theo các quy định của Luật tổ chức Quốc hội. Quy định (hay hướng dẫn như vậy) cũng góp phần giảm bớt hiện tượng gắn thêm “mác” vào cho oai, còn hoạt động được đến đâu hay đến đấy.

- Về tâm huyết, tinh thần trách nhiệm: có thể lấy kết quả ý kiến của cử tri nơi cư trú và nơi làm việc để đánh giá vấn đề này.

III. Cơ cấu ĐBQH và đại biểu HĐND

Theo Điều 9, Điều10, Điều 10a Luật Bầu cử ĐBQH và ĐIều 14 Luật Bầu cử đại biểu HĐND hiện hành thì cơ cấu đại biểu bao gồm: giới tính, dân tộc, ngoài Đảng, các đoàn thể và các hội, lực lượng vũ trang, cơ quan nhà nước, đại biểu ở trung ương và đại biểu ở địa phương, tái cử và mới tham gia lần đầu. Theo quy định của luật thì UBTVQH, thường trực HĐND sau khi thỏa thuận với Mặt trận Tổ quốc cùng cấp sẽ dự kiến số lượng, thành phần, cơ cấu, trong đó có cơ cấu định hướng và cơ cấu kết hợp. Hãy xem xét một số cơ cấu quan trọng trong các khóa gần đây.

Đối với cơ cấu ĐBQH

Theo dõi nhiều nhiệm kỳ cho thấy, các cơ cấu đại biểu trung ương và đại biểu địa phương; đại biểu tái cử và đại biểu mới trúng cử là tương đối ổn định (tương ứng là trên dưới 28%+ trên dưới 72% và trên dưới 31%+ trên dưới 69%). Dưới đây là một số cơ cấu đáng quan tâm:

- Giới tính (tỷ lệ đại biểu nữ): Khóa XI đại biểu nữ đạt 27,31%, khóa XII 25,76%, khóa XIII 24,40%. Như vậy tỷ lệ nữ đang có xu hướng giảm dần. Đáng lưu ý là trước đây có những khóa tỷ lệ đại biểu nữ đạt khá cao như khóa IV 29,76% và khóa V là 32,31%. Theo chúng tôi, Quốc hội nên thảo luận và ghi thành chỉ tiêu trong Luật bầu cử  lần này như một số chỉ tiêu khác. Nếu như trong chiến tranh, người ứng cử là nữ còn hạn chế mà đã đạt được con số gần 30% đến hơn 32% thì ngày nay nguồn rất phong phú, không có lý do gì lại không ghi được con số 30 hay 33%.

- Dân tộc: nước ta có khoảng 14% dân số là người dân tộc thiểu số, nhưng đại biểu là người dân tộc thiểu số đã chiếm tỷ lệ từ trên 15% đến trên 17% tổng số ĐBQH. Khóa XI đạt 17,27%, khóa XII 17,65% và khóa XIII 15,60%. Do đó cơ cấu dân tộc chỉ có vấn đề là, còn khoảng 20 dân tộc quá ít người, chưa khóa nào có đại biểu trong Quốc hội; bây giờ phải tìm nguồn và phải phân bổ “san sẻ chỉ tiêu” từ các dân tộc đông người hơn, nhiều khóa có nhiều đại biểu hơn sang các dân tộc chưa có đại biểu và chỉ đạo sát sao trong bầu cử để đạt được dự kiến.

- Về đại biểu ngoài Đảng: từ khi thống nhất đất nước đến nay đã trải qua 8 khóa Quốc hội (từ khóa VI đến khóa XIII); tỷ lệ đại biểu là người ngoài Đảng lên xuống: khóa VI 19,11%, khóa VII xuống 12,30%, khóa VIII còn 6,25%, khóa IX lên 8,35%, khóa X lên 15,11%, khóa XI xuống 10,25%, khóa XII xuống 8,70% và khóa XIII 8,40%. Có lẽ các khóa sau này tỷ lệ đại biểu ngoài Đảng tương tự như khóa X (15%) là được.

- Có một loại cơ cấu được hình thành trong thực tiễn nhưng lại chưa được chú ý, đó là tỷ lệ đại biểu là cán bộ ở các cơ quan hành pháp so với tổng số đại biểu. Tỷ lệ này thường khá cao. Ví dụ, trong Chính phủ khóa đương nhiệm, khi bầu và phê chuẩn xong có tới 21/27 thành viên là ĐBQH. Ở địa phương, các Giám đốc, Phó Giám đốc các Sở, Trưởng, Phó các Ban, ngành tỉnh, thành phố, Trưởng, Phó phòng huyện, quận là ĐBQH cũng nhiều.

Nếu các khóa sau này vẫn như vậy thì rất có thể Quốc hội sẽ rơi vào trạng thái “hoạt động trình diễn” không phải là một Quốc hội thực sự tranh luận. Trong Quốc hội, nếu tỷ lệ đại biểu thuộc các cơ quan hành pháp càng cao thì hiệu quả của hoạt động giám sát có nguy cơ càng thấp. Các Dự án, các báo cáo do hành pháp trình rồi lại do hành pháp tán thành thì độ tin cậy sẽ không cao. Chúng tôi cho rằng, ĐBQH thuộc các cơ quan hành pháp chỉ nên chiếm tỷ lệ khoảng 20 đến 25% tổng số ĐBQH mỗi khóa. Các thành viên Chính phủ ngoài chức danh do luật định, các thành viên khác không nhất thiết là ĐBQH.

Đối với cơ cấu đại biểu HĐND

HĐND (địa phương) thì cơ cấu dân tộc ý nghĩa không lớn như toàn quốc (Quốc hội), vì tỉnh, huyện, xã nào thuộc miền Núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số thì ở đó tỷ lệ đại biểu là người dân tộc thiểu số sẽ cao, có xã chủ yếu là đại biểu người dân tộc thiểu số. Trong các cơ cấu có lẽ cơ cấu giới tính vẫn là quan trọng nhất và cũng khó đạt nhất. Tuy nhiên các khóa gần đây, xu hướng tiến bộ thể hiện tương đối rõ ở cả ba cấp. Khóa sau tỷ lệ đại biểu nữ tăng hơn khóa trước:

   Cấp         Khóa 2001 - 2006            2006 - 2011          2011 - 2016

        Xã                 16,56%                        20,10%               21,71%        
Huyện            20,12%                       23,22%               24,62%
Tỉnh               22,33%                       23,80%               25,17%

Tuy nhiên, nhìn vào bảng số chúng ta dễ dàng nhận thấy, càng xuống cấp dưới, tỷ lệ nữ đại biểu càng thấp (xã thấp hơn huyện, huyện thấp hơn tỉnh), thực tế là như thế. Xuống đến xã, nhất là xã vùng sâu, vùng xa, miền núi thì chính tiêu chuẩn thứ 5 là có điều kiện tham gia hoạt động đã là trở lực lớn, vì chị em hầu như phải gánh hết gánh nặng gia đình, ít được học hành nên trình độ văn hóa, nghiệp vụ thấp hoặc không có, nhất là ở miền núi, vùng sâu, vùng xa.

Tình hình này đòi hỏi phải có sự chuẩn bị lâu dài, bồi dưỡng, đào tạo thường xuyên để đạt được tiêu chuẩn 2 có trình độ, năng lực... và phải thực sự thực thi Luật bình đẳng giới; giải phóng phụ nữ khỏi những ràng buộc lạc hậu. Trước mắt có thể phải vận dụng một cách linh hoạt và có sự chỉ đạo sát sao, cụ thể để tiếp tục có sự tăng trưởng hơn khóa này.

Luật bầu cử ĐBQH và Luật bầu cử đại biểu HĐND hợp nhất vào một trong khi đối tượng áp dụng khác nhau thì tiêu chuẩn và cơ cấu, có những vấn đề có thể cân nhắc ghi vào luật chung, nhưng nhiều vấn đề cần được hướng dẫn cụ thể mới thực hiện được. Ban soạn thảo nên phân loại các vấn đề, trong đó những vấn đề cần hướng dẫn thì nên chuẩn bị dự thảo văn bản hướng dẫn song song với dự thảo luật cho đồng bộ. 

Ts. Bùi Ngọc Thanh
Nguyên Ủy viên UBTVQH, nguyên Chủ nhiệm VPQH
Xem tin theo ngày:
Ý KIẾN CHUYÊN GIA
11:33 19/02/2018
Kiến nghị cử tri được “ghi nhận” nhưng chưa giải quyết dứt điểm, Phó Chủ tịch HĐND tỉnh Sơn La Nhâm Thị Phương cho rằng, cần xác định việc giải quyết, trả lời đầy đủ, đúng thời hạn các kiến nghị của cử tri là một trong những tiêu chí đánh giá hoàn thành nhiệm vụ; tạo sức ép, buộc từng ngành, cấp chủ động, năng động thực hiện đúng, đủ và kịp thời.
Quay trở lại đầu trang