Cập nhật 19:36 | 21/06/2018 (GMT+7)
.
UBTVQH giám sát chuyên đề việc thực hiện quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND

Sau khi giám sát, hoạt động của HĐND và UBND có tốt lên không?

07:23 | 15/12/2011
Giám sát chuyên đề việc thực hiện quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND, nhiều Ủy viên UBTVQH khẳng định, UBTVQH đã rất đúng và rất trúng khi chọn chuyên đề giám sát này. Tuy nhiên, điều đáng quan tâm hơn cả là sau khi giám sát thì hoạt động của HĐND và UBND có tốt lên không?

Phó chủ tịch QH Tòng Thị Phóng: Đã đến lúc phải hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Sau 6 năm thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đây là lần đầu tiên chúng ta có cuộc giám sát này và cũng vào thời điểm khá nhạy cảm. Vì khóa cũ thì anh em chuyển, nghỉ, mới thì anh em cũng mới tiếp cận, cũng theo dõi có hệ thống nhưng dù sao có những mặt giao thời. Như vậy là anh em rất cố gắng. Nhiều việc Chính phủ đã phối hợp với Đoàn giám sát tiếp cận với văn bản của các địa phương, trực tiếp lắng nghe ý kiến của HĐND và UBND.

Thực tiễn có 3 vấn đề tôi thấy rất vướng mắc. Thứ nhất, bây giờ hình thức văn bản nghị quyết của HĐND rõ vì đây là quyết nghị qua kỳ họp, có thời gian, thời hiệu rõ ràng. Tuy nhiên, ai kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện các nghị quyết này? Chính bản thân năng lực của HĐND có lẽ cũng còn có vấn đề, có những mặt trong vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND còn đang dấp dính. Dấp dính nhất hiện nay là giữa Quyết định và Chỉ thị của UBND có vấn đề. Lúc thì Quyết định nêu rõ là Quyết định của UBND. Ở đây, trong Báo cáo kết quả giám sát có nêu là còn đơn giản, có những việc sao chép, có những việc chồng chéo, không đúng thẩm quyền, không rõ việc. Tôi thấy, nên chăng ta đi vào chất lượng của những văn bản này. Tới đây, ta phải hướng dẫn rõ hình thức văn bản Quyết định. Về Chỉ thị, riêng Chỉ thị của Chủ tịch UBND tỉnh là không rõ, không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản luật năm 2008, chúng ta Chỉ thị của Chủ tịch UBND tỉnh không phải là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng văn bản luật năm 2004 thì lại bảo là đúng. Hai văn bản quy phạm pháp luật quy định cho Chỉ thị không thống nhất, không rõ cho nên chỉ thị không rõ tính quy phạm pháp luật, trong khi Chỉ thị là để kiểm tra, hướng dẫn, đôn đốc, thúc đẩy các công việc nhưng cũng không rõ. Đây là vấn đề rất cần phải sửa. Sau buổi giám sát này, chúng ta kết luận được việc này không? 

Thứ hai, hiện nay cái đang lúng túng, vướng mắc nhiều là văn bản của các phòng, ban của UBND, các sở hướng dẫn kiểm tra, đôn đốc thực hiện các nhiệm vụ có phải là văn bản quy phạm pháp luật không? Không nhưng đương nhiên lại là đúng và có hiệu lực thi hành - ở địa phương đang nhiều tầng nấc, đang chồng chéo là ở chỗ này. Chất lượng các văn bản này như thế nào? Văn bản các phòng, ban thực chất chỉ là những văn bản đôn đốc, nhắc nhở hoặc có tính hướng dẫn. 

Hiện nay, chúng ta đang lẫn và lẫn do không rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Cho nên, phải định hình rõ văn bản quy phạm pháp luật là thế nào, loại gì và nó quyết định cái gì, nội dung của nó được quyết định những cái gì, thẩm quyền ấy là ai? Đây có lẽ là vấn đề chúng ta phải chấn chỉnh trong nền hành chính. Sau khi giám sát chúng ta đã phát hiện thì phải chăng đây là một vấn đề mà kết luận của UBTVQH phải nói rõ để tránh nhầm lẫn, tránh tùy tiện. Tùy tiện là ở cấp tỉnh và lẫn sang sở, sở lẫn lên tỉnh, tỉnh lại xuống huyện là ở đoạn này. Nên chăng bây giờ chúng ta đã phát hiện rồi thì nên thảo luận kỹ và cần thiết hai cơ quan đại diện UBTVQH và Thường trực Chính phủ chúng ta làm việc, sau đó chúng ta phải chấn chỉnh? 

Thứ ba là vai trò của HĐND. Vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mô hình và thực tế hiệu lực của HĐND không rõ. Chúng ta đã có tổng kết hoạt động của HĐND trong nhiệm kỳ vừa qua, nhất là sơ kết một bước việc thí điểm bỏ HĐND cấp quận, huyện, phường và đã thấy những bất cập. Hiện nay, phương thức hoạt động và phương thức quyết nghị ra quyết định của HĐND tất cả các cấp là như nhau - hiện nay, nhiều cái báo cáo chỉ đạo và người ta lẩn được là ở chỗ này, không rõ được trách nhiệm và hiệu lực của HĐND cũng thấp đi. Cho nên, nên chăng việc hướng dẫn hoạt động của HĐND và UBND phải quy định rõ.

Ngay trong luật có ghi mà tôi cho rằng đang có một sơ hở chắc sẽ phải tổng kết khi chúng ta tổng kết thực hiện Hiến pháp và Luật về tổ chức bộ máy: việc hướng dẫn đối với UBND là Chính phủ, việc hướng dẫn đôn đốc một phần hoạt động của HĐND là của UBTVQH. Nói như vậy, nhưng từ trước tới nay có quy chế gì phối hợp được quy định là hướng dẫn cái gì và làm cái gì, nội dung gì không - không rõ. Cho nên thực sự anh em ở cấp tỉnh nguyên tắc rất phàn nàn, thậm chí có ý kiến cho rằng: nếu không thì quy định cho nó ngành dọc cơ quan quyền lực cho rõ đi, chị Phóng ơi. Nhưng tôi bảo không, cái này không đơn giản thế được. Đây là dân chủ, là xây dựng chính quyền địa phương… Cho nên, đây là những vấn đề rất cần nghiên cứu về năng lực hoạt động, chất lượng hoạt động và mô hình để tạo điều kiện cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền địa phương. Qua giám sát lần này, theo tôi chúng ta cần có một kiến nghị về vấn đề này để từ hiệu lực và nâng cao hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật chúng ta sẽ thấy được chất lượng hoạt động của HĐND và UBND.

Từ những việc nêu trên, tôi kiến nghị, thứ nhất chúng ta phải nhận khuyết điểm với anh em. Bản thân tôi thấy chưa làm tròn trong UBTVQH. Vai trò giám sát và hướng dẫn của UBTVQH đối với địa phương, với HĐND còn ít, mới có hình thức dự các kỳ họp. Có lẽ chúng ta cũng phải dũng cảm nhận để sau này còn sửa luật. Thứ hai, đã đến lúc cần thiết phải hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật để tiện cho việc tra cứu, áp dụng. Đến thời điểm này, tôi thấy đã chín cho việc hợp nhất này. Thứ ba, có lẽ nên nghiên cứu thống nhất về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.

Chủ nhiệm Ủy ban Quốc phòng và An ninh Nguyễn Kim Khoa: Có phải do thiếu tiền mà chất lượng, quy trình ban hành văn bản không đúng không - tôi thấy chưa hẳn như thế

Trình tự, thủ tục được thực hiện ở HĐND các cấp, đặc biệt là cấp tỉnh và cấp huyện theo tôi cơ bản làm đúng trình tự, thủ tục. Dự HĐND cấp huyện, cấp tỉnh mấy năm gần đây, tôi thấy rằng cơ bản nghị quyết của HĐND làm đúng thủ tục, nhưng chất lượng, ví dụ chất lượng làm thẩm tra để báo cáo ra HĐND, thì còn hình thức. Vì hầu hết mấy năm gần đây có một số được bố trí chuyên trách, còn cơ bản là kiêm nhiệm, cho nên các Ban của HĐND làm Báo cáo thẩm tra rất hình thức, chứ không hẳn là tính phản biện cao để bảo đảm cho HĐND có cơ sở thảo luận. Số báo cáo bảo đảm chất lượng ít thôi, còn đa số chưa bảo đảm. 

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBND, tôi thấy các quyết định cơ bản làm đúng quy trình và thủ tục. Ví dụ, các quyết định về quy hoạch, quyết định về chính sách, một số các quyết định làm khá đầy đủ. Nhưng với Chỉ thị của UBND tỉnh thì làm quy trình, thủ tục chủ yếu mấy là Thường trực UBND, là Văn phòng, ít khi ra UBND. Chỉ thị đặc biệt quan trọng mới cần UBND, còn thường Chỉ thị không đúng, không tuân thủ theo quy trình, thủ tục. Chính vì thế, trong Chỉ thị ranh giới giữa quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt không rõ ràng.

Trong Báo cáo có nêu nguyên nhân có phải là thiếu tiền mà chất lượng, quy trình không đúng không - tôi thấy chưa hẳn như thế. Hiện nay, việc tổ chức các cơ quan chủ trì để phối hợp giữa các cơ quan, các cấp, các ngành làm không được đồng bộ, thiếu chặt chẽ. Vì UBND cấp tỉnh, thành viên UBND chỉ có mấy người trong Thường trực Ủy ban, Chánh văn phòng, Sở Nội vụ, Sở Tài chính, quân sự, công an, có nơi có thêm Sở Kế hoạch. Hầu hết các Sở là cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, cho nên việc phối hợp giữa các thành phần, các sở, ngành và các cơ quan để tham mưu cho việc ban hành các chỉ thị, quyết định, đặc biệt khối của UBND có không ít sai phạm. Gần đây nhất, trên tỉnh Phú Thọ, cụ thể huyện Cẩm Khê, qua tiếp xúc cử tri, cử tri kiến nghị về quyết định hành chính, quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh, UBND huyện rất nhiều. Đề nghị nên xác định lại một số nguyên nhân, yếu tố con người, tài chính, nhận thức của các cấp về luật này như thế nào để chúng ta kiến nghị một cách hợp lý.

Chủ nhiệm Ủy ban Về các vấn đề xã hội Trương Thị Mai: Chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật ảnh hưởng gì tới việc điều hành của các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương?

Tôi đề nghị trong Báo cáo kết quả giám sát cần có thêm phần đánh giá chất lượng văn bản. Phần chất lượng văn bản rất quan trọng. Trong Báo cáo của Chính phủ, tôi thấy phân tích về chất lượng văn bản khá kỹ. Xin nêu ra mấy điểm hạn chế: có tình trạng ban hành văn bản vượt quá thẩm quyền ở các địa phương; nhiều văn bản không bảo đảm tính khả thi; một số văn bản chưa cần thiết ban hành hoặc thiếu căn cứ pháp lý; chất lượng văn bản cấp huyện, cấp xã nói chung chưa bảo đảm. Nhưng tôi đề nghị chúng ta phân tích thêm: qua đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật như thế này thì nó ảnh hưởng gì tới việc điều hành của các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương? Điều này rất quan trọng, vì ban hành văn bản để điều hành việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quản lý địa phương. Nếu chất lượng ban hành thế này thì có lẽ không chỉ dừng ở việc chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà là tác động của chất lượng các văn bản đó đối với việc điều hành, quản lý tại địa phương như thế nào? Tôi đề nghị cần tiến thêm một bước như thế.

Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường: UBTVQH chọn chủ đề này để giám sát - chúng tôi rất hoan nghênh và đề nghị cần giám sát thường xuyên hơn nữa

Với tư cách là cơ quan của Chính phủ, giúp Chính phủ, QH thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chúng tôi thấy việc UBTVQH chọn chủ đề này để giám sát rất đúng, rất hoan nghênh. Đề nghị cần giám sát thường xuyên hơn. Lý do vì sao?

Thứ nhất, đây là chuyện pháp luật thống nhất trong toàn quốc. Ít có nước nào, QH ủy quyền lập pháp cho đến cấp xã như ở Việt Nam. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tức là ủy quyền lập pháp. Bây giờ xã thì ít hơn nhưng cấp tỉnh khá nhiều, cho nên việc kiểm soát làm sao cho pháp luật thống nhất trong toàn quốc để chấm dứt tình trạng của nhà nước phong kiến, phép vua thua lệ làng. Đây là điều vô cùng quan trọng.

Thứ hai, chúng ta đang xây dựng năng lực cạnh tranh quốc gia, các tỉnh xây dựng năng lực cạnh tranh của tỉnh mình, của thành phố mình. Câu chuyện về ban hành, thực thi văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh, trên địa bàn tỉnh và nói chung của quốc gia đúng là câu chuyện tác động trực tiếp đến vấn đề này. Ví dụ, trong điều kiện lợi thế như nhau, tiềm năng như nhau nhưng chúng ta thấy rằng có những tỉnh khơi dậy được nội lực của tỉnh mình, thu hút tốt nguồn lực bên ngoài, nhưng có những tỉnh còn chậm. Nguyên nhân cũng bởi một trong những yếu tố của câu chuyện ban hành văn bản quy phạm pháp luật này.

Qua ý kiến của UBTVQH, chúng tôi thấy cái lớn nhất mà luật này đã đạt được là sự chuyển biến rất mạnh, pháp chế xã hội chủ nghĩa cơ bản bảo đảm được trong thời gian từ khi có luật này cho đến ngày hôm nay. Trước đây, tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thậm chí cấp xã có thể nói rất lộn xộn, tạo thêm gánh nặng nghĩa vụ cho người dân. Bức xúc lớn của xã hội trên địa bàn tỉnh này, tỉnh khác cơ bản không còn nữa. Rất mừng là với luật này, Sở Tư pháp của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng được xem nhưng tất nhiên mức độ còn khác nhau, nhưng HĐND, UBND, Thường vụ tỉnh ủy nào cũng được xem như người gác cổng khá tin cậy trong câu chuyện HĐND, UBND tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như kiểm tra đối với cấp dưới. Sai sót vẫn còn, nhất là về nội dung nhưng đã giảm rất mạnh so với trước. Mặt khác, nhận thức về pháp luật, về pháp chế xã hội chủ nghĩa của nhân dân và các doanh nghiệp ngày nay khác hẳn ngày xưa. Đây cũng là điều làm cho HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện người ta rất quan tâm, rất cẩn thận trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương mình.

Về tồn tại, hạn chế, tôi cho rằng, tồn tại lớn nhất hiện nay là trong luật năm 2004 và kể cả trong luật năm 2008, sự phân biệt thế nào là văn bản quy phạm pháp luật, thế nào là văn bản điều hành còn khoảng cách rất xa, rất trừu tượng. Năm 2008, QH ban hành Luật đối với các cơ quan Trung ương, đã phân biệt được một bước. Thực tế, vì không rõ tiêu chí để xác định văn bản quy phạm pháp luật, cho nên anh nào máy móc thì tất cả phải qua quy trình này, làm chậm quá trình chỉ đạo, điều hành, thậm chí làm chậm, làm mất cơ hội của những vấn đề cần phải giải quyết tại địa phương. Những anh nào dễ dãi thì có khi làm ngược lại, cuối cùng có sai sót vì bỏ qua tất cả các khâu thẩm định, lấy ý kiến... Trong lần tới đây, chúng ta cố gắng phân biệt cho rõ, nếu có tên gọi khác nhau thì tốt hơn. Còn đồng loạt là nghị quyết, đồng loạt là chỉ thị, văn bản chỉ đạo điều hành cũng là nghị quyết, văn bản chỉ đạo điều hành cũng là chỉ thị, mà quy phạm pháp luật cũng là chỉ thị - thì đúng là nó có một sự bế tắc.

Nguyễn Vũ ghi
Quay trở lại đầu trang