Cập nhật 01:11 | 21/10/2019 (GMT+7)
.

Đổi mới hoạt động giám sát của QH và các cơ quan của QH

06/12/2010
Hoạt động giám sát đã được QH, các cơ quan của QH, Đoàn ĐBQH thực hiện thường xuyên, nghiêm túc theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, mang lại những kết quả tích cực, tác động mạnh mẽ đến đời sống KT-XH của đất nước. Qua giám sát, các cơ quan của QH và ĐBQH đã đề xuất được nhiều ý kiến, kiến nghị, góp phần thúc đẩy hoạt động lập pháp và nâng cao chất lượng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.

Hoạt động giám sát của QH ngày càng được đông đảo cử tri và nhân dân quan tâm

Cùng với hoạt động lập pháp, việc thực hiện chức năng giám sát ngày càng trở thành hoạt động thường xuyên của QH, các cơ quan của QH, Đoàn ĐBQH và các ĐBQH. Nhận thức về hoạt động giám sát của QH không ngừng được nâng lên, từ cơ quan tiến hành giám sát đến cơ quan chịu sự giám sát và các cơ quan khác trong hệ thống chính trị, được đông đảo cử tri và nhân dân quan tâm. Những đổi mới và cải tiến về quy trình tổ chức thực hiện giám sát trong thời gian gần đây như hình thức giám sát chuyên đề đã tập trung vào những vấn đề thực sự bức xúc của đời sống xã hội. Việc chất vấn và trả lời chất vấn theo hướng tăng cường đối thoại cởi mở, thẳng thắn giữa ĐBQH với các thành viên Chính phủ, chất vấn theo nhóm vấn đề để đi đến cùng, làm rõ và giải quyết được những vấn đề bức xúc đặt ra trong cuộc sống đã được cử tri và nhân dân đặc biệt quan tâm và tỏ rõ sự đồng tình cao. Các cơ quan chịu sự giám sát đã phối hợp chặt chẽ tạo điều kiện để các cơ quan của QH tiến hành giám sát và kịp thời nghiên cứu, tiếp thu, giải quyết các kiến nghị sau giám sát.

Tuy nhiên, hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH vẫn còn một số hạn chế cần sớm được khắc phục. Theo quy định của pháp luật, các Báo cáo trình QH xem xét tại Kỳ họp đều phải được cơ quan của QH thẩm tra. Song, trên thực tế, một số Báo cáo trình QH tại Kỳ họp chưa được các cơ quan của QH thẩm tra như: Báo cáo cuối nhiệm kỳ của Chủ tịch Nước, Báo cáo cuối nhiệm kỳ của UBTVQH, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Việc thảo luận, xem xét các Báo cáo này tại Kỳ họp của QH chủ yếu vẫn dựa vào thông tin do cơ quan, đối tượng chịu sự giám sát cung cấp. Các kênh thông tin độc lập như kiểm toán, thanh tra, kiểm tra và các chuyên gia vẫn ít được sử dụng để hỗ trợ cho hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH. UBTVQH cũng chưa có Báo cáo về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH tại Kỳ họp như quy định của luật.

Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật mới chủ yếu được thực hiện kết hợp trong quá trình giám sát các chuyên đề. Nội dung giám sát tập trung vào tiến độ ban hành văn bản, số lượng văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành, chứ chưa đi sâu vào nội dung cụ thể của từng văn bản. Vì thế, một số văn bản dưới luật có nội dung không phù hợp với luật, pháp lệnh, nghị quyết của QH hoặc ban hành không đúng thẩm quyền... nhưng chưa được QH, các cơ quan của QH kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý.

Về phương thức giám sát chuyên đề, vẫn còn tình trạng chồng lấn về phạm vi giám sát giữa các chủ thể giám sát (QH, UBTVQH, các cơ quan của QH). Công tác theo dõi đôn đốc việc thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị sau giám sát chưa được xem là nhiệm vụ thường xuyên trong hoạt động giám sát.

Hoạt động chất vấn và trả lời chất còn thiếu những quy định cụ thể về thời gian, thủ tục đánh giá kết quả chất vấn và trả lời chất vấn cũng như trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm chính trị của người trả lời chất vấn. Việc ĐBQH sử dụng kết quả giám sát, khảo sát và các kênh thông tin độc lập phục vụ cho hoạt động chất vấn còn hạn chế.

Quy trình, thủ tục để thực hiện việc bỏ phiếu tín nhiệm chưa được quy định cụ thể trong đó mối quan hệ giữa QH với cơ quan có thẩm quyền; chưa phân biệt rõ các chức danh do QH bầu, phê chuẩn nói chung với các chức danh do QH bầu, phê chuẩn nhưng có thẩm quyền độc lập trong việc thực hiện quyền lực nhà nước và chịu trách nhiệm cá nhân trước QH về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.

Theo quy định của pháp luật, ĐBQH là một chủ thể giám sát độc lập. Tuy nhiên, trên thực tế, ngoài việc tham gia hoạt động chất vấn tại các Kỳ họp của QH, việc thực hiện các hoạt động giám sát độc lập của từng đại biểu hầu như chưa thực hiện được do thiếu những quy định cụ thể để ĐBQH thực hiện đầy đủ quyền của mình và thiếu cơ chế hỗ trợ về mặt chuyên môn, giúp việc khi tiến hành giám sát. Hoạt động giám sát của ĐBQH còn phụ thuộc nhiều vào năng lực, uy tín cá nhân và tâm huyết của từng ĐBQH.

Bài học kinh nghiệm về hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH

Từ thực tiễn hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH có thể rút ra 7 bài học kinh nghiệm. Một là, nâng cao nhận thức về chức năng giám sát của QH. Giám sát tối cao của QH đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước là yêu cầu khách quan, bắt nguồn từ chức năng lập pháp của QH. Hoạt động giám sát của QH không mang tính đối lập với Chính phủ và các cơ quan tư pháp mà nhằm góp phần thúc đẩy hoạt động của các cơ quan này ngày càng đạt hiệu quả cao hơn.

Hai là, cần bảo đảm tính độc lập, khách quan trong hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH. Tính độc lập và khách quan trong hoạt động giám sát là hết sức cần thiết, là một trong những yếu tố có ý nghĩa quyết định đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động giám sát tối cao.

Ba là, cơ sở pháp lý để bảo đảm thực hiện hoạt động giám sát phải rõ ràng, đầy đủ, thống nhất từ các quy định về thẩm quyền, nội dung, phạm vi giám sát đến quy trình, thủ tục thực hiện đối với từng hình thức giám sát. Cơ sở pháp lý càng chặt chẽ thì hiệu lực, hiệu quả giám sát càng cao.

Bốn là, cơ cấu, thành phần và cách thức tổ chức, hoạt động của Đoàn giám sát phải đáp ứng được yêu cầu của nội dung giám sát. Bản lĩnh và năng lực của người tiến hành giám sát là vấn đề cốt lõi, có tính chất quyết định đến chất lượng của kết quả giám sát.

Năm là, nâng cao chất lượng các kiến nghị và chế tài sau giám sát, bảo đảm hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH, ĐBQH phải được thực hiện thường xuyên, liên tục theo nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Ý nghĩa chính trị xã hội và pháp lý của hoạt động giám sát của QH chính là việc đưa ra những kiến nghị đúng, có cơ sở khoa học và thực tiễn, khả thi. Kiến nghị qua hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH, ĐBQH cần hướng tới việc hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật đồng thời sau giám sát cần thực hiện tốt việc theo dõi, đôn đốc để các kiến nghị được thực hiện trên thực tế.

Sáu là, phải có sự phối hợp chặt chẽ trong hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH. Việc thực hiện chức năng giám sát của QH vừa có tính độc lập rất cao vừa có liên quan đến nhiều cơ quan nhà nước khác nhau. Yêu cầu khách quan của hoạt động giám sát là phải tăng cường và thực hiện tốt mối quan hệ phối hợp như phối hợp giữa các chủ thể giám sát; kết hợp nhiều phương thức giám sát đối với một nội dung; phối hợp giữa chủ thể giám sát với đối tượng giám sát; phối hợp giữa Đoàn ĐBQH và ĐBQH với HĐND.

Bảy là, các điều kiện bảo đảm, hỗ trợ hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH và ĐBQH cần được tăng cường.

Quyền giám sát tối cao của QH không bị hạn chế nhưng cần được thực hiện có trọng tâm, trọng điểm

Giám sát tối cao của QH có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh. Quyền giám sát tối cao của QH không bị hạn chế nhưng cần được thực hiện có trọng tâm, trọng điểm. Theo đó, đối tượng chịu sự giám sát tối cao của QH nên xác định bao gồm các cơ quan nhà nước như Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và những người đứng đầu các cơ quan này và các thành viên Chính phủ.

Để nâng cao hơn nữa chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động xem xét báo cáo theo quy định của pháp luật, cần xác định cụ thể những báo cáo phải trình QH và bảo đảm các báo cáo đó đã được cơ quan chuyên môn của QH thẩm tra trước khi trình QH. Cải tiến chế độ cung cấp thông tin và bảo đảm độ tin cậy của các thông tin được cung cấp để phục vụ các cơ quan của QH, ĐBQH trong việc hoạt động thẩm tra, xem xét báo cáo, giúp cho việc xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan có trách nhiệm trình báo cáo được toàn diện và khách quan.

Cải tiến phương thức xem xét báo cáo tài chính về KT-XH và kế hoạch phát triển KT-XH hàng năm, tình hình thực hiện và dự toán ngân sách nhà nước hàng năm theo hướng xác định cụ thể hơn những chỉ tiêu QH cần thảo luận để quyết định và ra nghị quyết. Phân biệt rõ hơn phạm vi, thẩm quyền của QH với nhiệm vụ điều hành, quản lý của Chính phủ. Nâng cao tính quy phạm trong các nghị quyết của QH về KT-XH và quyết định ngân sách nhà nước.

Cần quy định cụ thể về quy trình, cách thức xây dựng, thẩm tra và xem xét báo cáo của UBTVQH về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH. Trước mắt UBTVQH có thể  phân công một số cơ quan chuyên môn tập hợp, báo cáo tổng hợp trình QH về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH nói chung, việc thực hiện báo cáo về lĩnh vực cụ thể theo quy định của các luật chuyên ngành nói riêng.

 Tại các Kỳ họp QH, khi xây dựng chương trình giám sát hàng năm, đối với các chuyên đề giám sát tại kỳ họp của QH, QH lựa chọn một số vấn đề bức xúc theo tiêu chí đã được xác định và ra nghị quyết để thành lập Đoàn giám sát của QH do một Phó chủ tịch QH làm Trưởng Đoàn. Các thành viên Đoàn giám sát được lựa chọn trong số ĐBQH là những nhà chuyên môn về lĩnh vực đó để tiến hành giám sát. QH cũng cần sử dụng phương thức thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra về một vấn đề cụ thể, nhất là những vấn đề bức xúc từ thực tiễn chấp hành Hiến pháp pháp luật để QH thảo luận xem xét, quyết định.

Để bảo đảm tính tập trung, thống nhất trong hoạt động giám sát của QH nhằm khắc phục và hạn chế về sự chồng chéo, thực hiện tốt công tác chỉ đạo, điều hòa, phối hợp trong hoạt động giám sát, QH cần xác định chương trình giám sát tại kỳ họp QH, chuyên đề giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của QH.

Trong chương trình giám sát hàng năm của QH, cần xác định cụ thể nội dung giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ban hành cụ thể quy định về trình tự, thủ tục, hình thức giám sát văn bản tại Kỳ họp QH để Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của QH tăng cường giám sát thường xuyên văn bản quy phạm pháp luật theo lĩnh vực phụ trách. 

Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của QH, các cơ quan của QH cũng cần được giới hạn và chỉ nên tập trung giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBTVQH, Chủ tịch Nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, cùng với việc nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo hiến, QH cần “tự giám sát” các đạo luật do QH đã ban hành để bảo đảm tính hợp hiến của đạo luật đó.

Thực hiện hoạt động điều trần tại Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban

Bên cạnh việc tiến hành chất vấn theo nhóm vấn đề và tăng cường đối thoại tại các phiên chất vấn là những cải tiến quan trọng cần được tiếp tục hoàn thiện thì việc tổng hợp kết quả chất vấn, theo dõi việc thực hiện lời hứa của người trả lời chất vấn, những vấn đề cần tập trung chất vấn và tập hợp các ý kiến đánh giá của ĐBQH về trả lời chất vấn cần được quy định cụ thể trong luật để có cơ sở thực hiện và làm căn cứ cho việc lựa chọn những nội dung cần tiếp tục đưa ra tại phiên chất vấn.

Cần hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại phiên họp của UBTVQH, nhất là những căn cứ để xác định người phải trả lời chất vấn, nội dung, hình thức tiến hành, quy trình, nhận xét, đánh giá về chất vấn và trả lời chất vấn để nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động này tạo phiên họp của UBTVQH.

Pháp luật hiện hành đã quy định về Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của QH yêu cầu các đối tượng chịu sự giám sát đến trình bày những vấn đề mà Hội đồng dân tộc, các Ủy ban quan tâm. Thực tiễn cho thấy, hiệu quả hoạt động của hình thức này chưa cao, do chưa có tính ràng buộc pháp lý đối với các đối tượng chịu sự giám sát. Kinh nghiệm hoạt động nghị viện của nhiều nước cho thấy hoạt động điều trần tại Hội đồng dân tộc và các Ủy ban là một hoạt động giám sát thiết thực mang tính chuyên sâu, tác động nhanh, mạnh mẽ đến hoạt động của các bộ, ngành và các chính sách liên quan không chỉ trong việc thi hành pháp luật mà cả trong quá trình lập pháp. Vì vậy, cần cải tiến việc Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH yêu cầu các đối tượng chịu sự giám sát đến trình bày những vấn đề mà Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của QH quan tâm chuyển thành phương thức hoạt động điều trần. Quy định rõ cơ sở pháp lý, quy trình, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan hữu quan cũng như hậu quả pháp lý của hoạt động điều trần. 

Tiến hành xây dựng quy chế phối hợp giữa cơ quan Đảng với QH về quy trình, thủ tục để thực hiện bỏ phiếu bất tín nhiệm cũng như trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị của người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm.

Cần nghiên cứu để giới hạn đối tượng có thể đưa ra QH bỏ phiếu tín nhiệm. Chỉ nên tiến hành đối với những người giữ chức vụ do QH bầu hoặc phê chuẩn mà những người đó có thẩm quyền độc lập trong việc sử dụng quyền lực nhà nước và chịu trách nhiệm cá nhân trước QH theo quy định của Hiến pháp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn.

Tiếp tục nghiên cứu để quy định rõ hơn phạm vi và phương thức thực hiện hoạt động giám sát của Đoàn ĐBQH và của ĐBQH theo hướng tăng cường sử dụng phương thức yêu cầu các cơ quan, tổ chức ở địa phương báo cáo và cung cấp thông tin về việc chấp hành pháp luật, nhất là luật, nghị quyết của QH; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Kịp thời đề xuất, kiến nghị những vấn đề có liên quan đến việc thực hiện chính sách, pháp luật và sửa đổi, bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Tổ chức để ĐBQH thuộc Đoàn thực hiện giám sát tại địa phương, trong đó cần ưu tiên giám sát những vấn đề có liên quan đến các chuyên đề giám sát tại Kỳ họp QH hoặc chuyên đề thuộc chương trình giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của QH.

Tiếp tục nâng cao năng lực, trình độ, kỹ năng giám sát của ĐBQH, nhất là kỹ năng tìm kiếm, thu thập thông tin, sử dụng chuyên gia để phục vụ việc giám sát và kỹ năng ứng xử đối với đối tượng chịu sự giám sát.

Bảo đảm điều kiện để nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát của QH

Cần nghiên cứu để từng bước tăng dần số lượng ĐBQH chuyên trách. Trong nhiệm kỳ QH Khóa XIII tới cần tăng dần số lượng ĐBQH chuyên trách từ 30-35% tổng số ĐBQH; ưu tiên phân bổ số ĐBQH chuyên trách cho Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của QH. Tiếp tục thực hiện mạnh mẽ hơn cơ chế chia sẻ, cung cấp thông tin cho ĐBQH, nhất là các nguồn thông tin đã qua xử lý, bảo đảm độ tin cậy để phục vụ cho yêu cầu của công tác giám sát cũng như công tác xây dựng pháp luật của ĐBQH.

Nhiều bất cập, hạn chế trong hoạt động giám sát của QH có nguyên nhân từ những quy định của pháp luật về tổ chức và thực hiện hoạt động giám sát. Để bảo đảm có cơ sở pháp lý thực hiện toàn diện các giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH thì cùng với việc nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp, cần sửa đổi toàn diện Luật Hoạt động giám sát của QH. Đồng thời, rà soát, sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến hoạt động giám sát của QH quy định trong Luật Tổ chức QH, Nội quy kỳ họp, Luật Bầu cử ĐBQH, Luật Khiếu nại, tố cáo; Quy chế hoạt động của UBTVQH...

Hoàng Văn Minh
Phó chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp
Quay trở lại đầu trang