Dự án Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Tìm mô hình chính quyền địa phương phù hợp

08:11 | 12/01/2018
Tổ chức chính quyền địa phương là vấn đề quan trọng, ảnh hưởng đến toàn bộ nội dung, kết cấu của dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Vì thế, tại phiên thảo luận sáng qua, Ủy ban Pháp luật đã đề xuất thêm với UBTVQH một phương án khác, dung hòa hai phương án mà Chính phủ trình QH tại Kỳ họp thứ Tư.

Ở đâu có chính quyền, ở đó có HĐND và UBND

 “Đối với tính chất đặc thù của tổ chức bộ máy chính quyền địa phương, cần lĩnh hội tinh thần trong kết luận của Hội nghị Trung ương 11, Khóa XI, đó là tổ chức phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt về số lượng của HĐND và UBND. Tổ chức bộ máy của HĐND và UBND ở đây khác với 700 huyện, thị hiện hành. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ, trách nhiệm, phân cấp, phân quyền cũng phải thật mạnh, có sự tự chủ cao hơn.

Các cơ quan chức năng tính theo hướng như trên sẽ dễ tiếp cận dự án Luật này hơn. Vì vậy, nội dung mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại dự án Luật sẽ được thể hiện theo phương án 1 (được Chính phủ trình) và phương án 3 (được Ủy ban Pháp luật trình). Phương án được Ủy ban Pháp luật trình thực chất là phương án 2 (vẫn tổ chức HĐND và UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt), nhưng có đổi mới cả nội dung, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Sau đó, UBTVQH sẽ tiếp tục thảo luận về nội dung này như chỉ đạo của Chủ tịch QH”.

Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu

Thảo luận tại tổ và hội trường về dự án Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại Kỳ họp cuối năm 2017, nhiều ĐBQH nghiêng về phương án không tổ chức HĐND và UBND ở các đơn vị này, thay vào đó là mô hình Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (phương án Chính phủ trình QH). Lý lẽ bởi với phương án này, bộ máy hành chính ở những đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ được tinh gọn rõ rệt, có thể quản lý tập trung, năng động, linh hoạt và điều hành nhanh nhạy. Và một mô hình chính quyền địa phương hoàn toàn khác biệt so với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương như vậy được kỳ vọng sẽ tạo đột phá, đáp ứng yêu cầu của Hội nghị Trung ương 5 (Khóa XII) về xây dựng các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, với “thể chế vượt trội”, nhằm “thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy thuộc hệ thống chính trị”. Thậm chí, phương án này được cho là không trái với quy định của Hiến pháp 2013, vì quy định tại Chương IX về Chính quyền địa phương có độ “mở” để tạo không gian cho cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương khi cần thiết.

Tiếp tục thảo luận chủ đề này tại phiên họp sáng qua, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc Hà Ngọc Chiến không tán thành với nhận định “việc không tổ chức HĐND và UBND, mà thực hiện mô hình Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là không trái với Hiến pháp 2013”. Vì rằng, trước khi xây dựng và ban hành Hiến pháp 2013, việc thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường đã được triển khai, và có tranh luận sôi nổi về việc nên hay không nên tổ chức HĐND ở các cấp chính quyền này. Nhưng qua quá trình lấy ý kiến toàn dân rộng rãi cũng như ý kiến của Ban Chấp hành Trung ương và quá trình thảo luận rất kỹ ở QH, thì quyết định cuối cùng là: Ở đâu có chính quyền, ở đó có HĐND và UBND. Tinh thần này tiếp tục được khẳng định trong Luật Tổ chức QH, Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Vì lẽ đó, “khi đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được xác định là một đơn vị hành chính, thì cũng phải có HĐND và UBND”, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc Hà Ngọc Chiến dứt khoát.

Cũng theo phân tích của Chủ tịch Hội đồng Dân tộc Hà Ngọc Chiến, thì việc luận giải quy định tại Điều 110 và Điều 111 của Hiến pháp 2013 có độ mở, nên có thể không cần tổ chức HĐND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chưa thuyết phục. Vì về nguyên tắc, khi xây dựng Hiến pháp và pháp luật phải bảo đảm việc “diễn đạt” sẽ tạo cách hiểu “thống nhất” và “duy nhất”, không thể có chuyện “hiểu theo độ mở”. Còn trường hợp quy định pháp luật tạo ra cách hiểu khác nhau, thì UBTVQH giải thích để đưa về một cách hiểu thống nhất. Với nguyên tắc này, thì QH có đủ thẩm quyền và có trách nhiệm xây dựng dự án Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo hướng tổ chức chính quyền ở đây có HĐND và UBND. Tất nhiên, chính quyền địa phương sẽ được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế, và có số lượng, thành viên, cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.


Ủy viên Trung ương Đảng, Tổng Thư ký Quốc hội Nguyễn Hạnh Phúc phát biểu tại phiên họp
Ảnh: Quang Khánh

Hiểu thế nào về tính đặc biệt?

Có hai quan điểm khác nhau về tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là do cách hiểu khác nhau về tính “đặc biệt” của bộ máy quản lý nhà nước ở những địa bàn này. Tính đặc biệt này có thể hiểu là có số lượng, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở đây có đặc thù phù hợp với đặc điểm và đòi hỏi của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tính đặc biệt này cũng có thể hiểu là phải khác với tổ chức bên ngoài, không tổ chức HĐND, theo mô hình chính quyền một người đứng đầu.  

Hiện trên thế giới có nhiều mô hình tổ chức chính quyền đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Nhưng theo Phó Chủ tịch QH Uông Chu Lưu, đặc khu Thẩm Quyến - mô hình thành công của Trung Quốc - cũng có Hội đồng đại biểu của nhân dân (tương tự như mô hình HĐND của Việt Nam), cơ quan hành pháp (tương tự như UBND của Việt Nam). Trong khi đó, qua thảo luận về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, tại Hội nghị Trung ương 11, Khóa XI đã kết luận: Tất cả các đơn vị hành chính quy định tại Khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND, bao gồm cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Nhìn nhận vấn đề từ góc độ khác, Tổng Thư ký QH, Chủ nhiệm VPQH Nguyễn Hạnh Phúc nêu vấn đề: Điều 6 Hiến pháp 2013 quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp”, chữ “trực tiếp” ở đây “tôi hiểu là HĐND trực tiếp chứ không phải HĐND như phương án 1”. “Các đồng chí nói phương án 1 hạn chế, giảm bớt hành chính đi, nhưng tôi nghĩ có khi nó còn nhiều hơn”, Tổng Thư ký QH, Chủ nhiệm VPQH thẳng thắn. Bởi lẽ, khi HĐND tỉnh về giám sát chính quyền đặc khu phải có bộ máy, có các đơn vị sở, ngành, vì trực thuộc tỉnh. Nói cách khác, HĐND tỉnh phải có bộ máy để giám sát, các sở, ngành xuống - như vậy “còn nhiều hơn và phức tạp hơn”. Cho nên, cần cân nhắc kỹ việc này. “Một số đồng chí cho rằng phương án 1 ưu việt nhưng tôi cho rằng nó phức tạp hơn”, Tổng Thư ký QH nói.

Có thể thấy, đa số thành viên UBTVQH tán thành với phương án mới mà Ủy ban Pháp luật đưa ra trên cơ sở tiếp thu ý kiến của ĐBQH, chuyên gia và các cơ quan chức năng. Theo đó, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND đơn vị (gọi tắt là Hội đồng đặc khu) và UBND đơn vị (gọi tắt là Ủy ban đặc khu). Song, hai cơ quan này được tổ chức tinh gọn, chỉ quyết định một số vấn đề quan trọng, mang tính định hướng lớn, còn chủ yếu tập trung phân quyền, phân cấp thẩm quyền quản lý, điều hành ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cho Chủ tịch Ủy ban đặc khu.

Đây là vấn đề khó, vì liên quan đến tổ chức bộ máy. Nhưng dù phương án nào được lựa chọn, thì quan điểm của UBTVQH nhất quán yêu cầu cơ quan soạn thảo phải tiếp tục nghiên cứu để cải tiến mô hình này, bảo đảm các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt “vừa có tổ chức gọn nhẹ, vừa kiểm soát được quyền lực, không vi hiến, không trái với nghị quyết của Trung ương, và bảo đảm cho sự phát triển của các địa bàn này”.

Trên tinh thần đó, Chủ tịch QH Nguyễn Thị Kim Ngân yêu cầu, các cơ quan chức năng cần tiếp tục chuẩn bị, để trình UBTVQH cho ý kiến thêm một lần nữa với dự án Luật này tại Phiên họp thứ 21.

Thanh Hải